《历史的侧面》（636）

“一大二公”的好处在于可以集中和调动人力和物力，在诸如兴修水利、抗击天灾、抵御外敌等方面具有优势，可以集中力量办大事。比如，长城、都江堰、阿房宫这样的巨型工程只有在郡县制条件下才能够完成。
不过，最重要的还是官员的“任命制”，因为这正是帝国（郡县制）有别于邦国（封建制）、体现其“公天下”性质或意味的紧要之处。我们知道，资源一旦国有，就好像是“公家”的了；权力一旦集中，也好像是“公共”的了。这种感觉，可以通过与邦国的比较得出来。
邦国时代（像西周那种封建时代）的制度是什么呢？家有。“天下”是天子家族的，“国”是诸侯家族的，“家”是大夫家族的，这就叫“家族所有制”，即“天下为家”。资源既然是家有，统治自然也归家族，公权力便可以“传子不传贤”，这就是“世袭”，即“家天下”。【P205】
因为“家”、“国”、“天下”这些财产已经分封到户，成为他们的私产，所以，周天子也不必任命专门的官员去管理，甚至都没有这种委派官员去管理的资格去。“家”搞得怎么样（齐家），那是大夫的事儿，上边儿的诸侯国君是管不着的；“国”经营的好不好（治国），那是诸侯国君的事儿，他上边儿的周天子是管不着的。由此可见，采用什么样的方法管理，还要看资源归谁所有，以及如何所有（所有制）。

《历史的侧面》（637）

在封建时代，以天下为家，公权力也就可以世袭。相反，到了郡县时代，以天下为公，这时候公权力就不能够再世袭了（除了皇权之外），只能依靠那些不隶属于任何私人、只听命于最高当局的“公务员”（即“朝廷命官”）来管理。由此，
这些朝廷命官就不再是“私家子”，而是“公家人”。他们的工作叫做公务，他们的文书叫做公文，他们的官服叫做公服，他们的厅署叫做公堂，向上级或中央反映问题的正规渠道叫做“公路”（与之相对应的，是行私请托的门路被叫做“私门”，或者“后门”）。总之，官员必须维护国家利益，否则就叫以权谋私；必须服从国家意志，否则就叫结党营私……如此，则帝国的性质，岂非多少有点“公天下”的意味？或者说，名义上或观念上是“天下为公”？【P206】
实际上，
官员们之所以成为帝国的中坚和支柱，甚至在王朝濒临灭亡之时仍能守土安民，坚持办公，就因为他们有“公家人”的身份，而且有“天下为公”的观念……一个官员，可能昏庸无知，可能不拘小节，可能聚敛贪墨，可能草菅人命，但是在“忠君爱国”这个“大是大非”面前，多半是不会含糊的，也不敢含糊。因为一旦大节有亏，即便不遭到处罚，也将无法自立于官场，甚至留下千古骂名，让子孙后代都抬不起头来。【P206】

《历史的侧面》（638）

同样，在不涉及自身利益的前提下，大多数官员基本上都能够做到秉公办事。这也正是其“公家人”的身份所使然。过去我们一说到官场，总认为那里是一片黑暗。其实这不客观，也不公平。公平且客观的情况很可能是：历史上的大多数官员还是比较好的、或者一般好的。尤其是在王朝的前期和中期，更是如此。并不是所有的官员一上来就贪赃枉法，或者一掌握权力就以权谋私。实际上，
克己奉公的人有，秉公执法的人有，既秉公执法又以权谋私的人则更多。不难想象，如果所有的官员一上来就贪赃枉法，徇私舞弊，为非作歹，杀人不眨眼睛，吃人不吐骨头，一个王朝岂能延续数百年之久？这同样是“天下为公”的观念所使然。【P207】
不过，凡事有利必有弊，“天下为公”的观念虽然为郡县制带来了很多好处，但也给它制造了许多麻烦。比如说，腐败就是。
一般说来，在封建制（先秦时期）里无腐败，这倒不是说古人的道德有多么高尚，主要还是社会制度造成的。

《历史的侧面》（639）

在先秦封建制里，资源和财富都是贵族阶层私有的，已经分封到位，卿大夫“齐家”，诸侯“治国”，周天子“平天下”。他们出来工作，无非是管理自己的私产，为自己工作，也就无所谓什么以权谋私，因为各人的地盘分得很清清楚楚，都是私产，你总不能把别人的封地或者采邑也贪污过来吧。吞并其他“国”和“家”的事儿不是没有发生过，但那是打仗抢过来的，或者联姻嫁过来的，不是搞腐败能够搞过来的。
在封建制里，资源和财富都已经分封到户，自己的就是自己的，别人的就是别人的，哪里有自己贪污自己的道理，顶多就是坐吃山空，骄奢淫逸，挥霍浪费，当败家子。所以，在先秦社会一般有腐化而无腐败。除非一些家臣在替主子办事儿时，收取他人贿赂、受人请托、中饱私囊，兴许会有一些零星的腐败行为。
然而，到了郡县制里不一样了，腐败开始成为非常普遍的社会现象。
为什么呢？
首先是因为资源和财富变成“公家”的了。
在我们中国人看来，

《历史的侧面》（640）

所谓“公家的”，也就是“大家的”，既然是大家的，自然人人有份，谁都可以来吃一口。更何况帝国幅员辽阔，资源丰富，一大二公。大，就吃不完；公，就都有份。因此只要有机会，许多人都会理直气壮地假公济私、化公为私、以权谋私。……不但帝国的资源和财富可以“天下共享”，甚至就连皇帝，也是可以轮流做的。这一点，至少在汉以后就被默认了。当然，默认不等于承认，帝国时代的“改朝换代”与民主国家的“轮流坐庄”也不可混同，但总归是默认了。不默认，所有的改朝换代都将失去合法依据。但如果承认，则又等于鼓励造反。唯一的办法，就是只讲“天下为公”，不讲“人人有份”，并假定本朝的授权不会被上天更改。帝国制度的尴尬，由此可见一斑。【P210】
不仅官员是这样，即使是普通老百姓也是这样，只要一有了机会，也会多贪多占。
当然，仅凭社会财产的公有制这一个条件还不行，腐败的产生还需要另外一个条件，就是——官员代理（“公共权力私有化”）。
我们知道，郡县制度区别于封建制度的最大特点在于——它不再分封亲戚、功臣到地方上做诸侯，让他们分片包干管理，而是把地方都划分成郡县，然后委派非世袭的职业官僚进行直接的统治。

《历史的侧面》（641）

这样的体制特点使得封建制下的“贵族”与郡县制下的“官僚”存在着很大的不同。前者是世袭的（世卿），后者是任命的（非世袭）；前者是家臣（世禄），后者是雇员（拿工资）；前者是政府的股东，后者只是皇帝的打工仔；前者出来管事是为了实现政治抱负，后者出仕做官是为了养家糊口……
由此可知，郡县制在其制度设计之初，并没有很好地解决皇帝与官僚之间的利益分配关系，官僚集团也没有在帝国这个巨型公司的运营当中获得直接的好处，或者占有一定的股份。所以，官僚集团不能从帝国的发展壮大当中迅速收割利益，在有的时候，他们的利益甚至是相冲突的，天下就那么多的资源，不是在官、就是在民，不是在公，就是在私，不是损公、就是肥私。
而皇帝唯一能够奖励他们的办法就是升他们的官、进他们的爵、给他们涨工资、或者过年过节赏赐一些奖励、发一些福利。然而，奖励的物资毕竟是有限的。官僚的贡献再多，皇帝也不可能把自己的位置让给他；官员的功劳再大，皇帝也不可能把整个江山都封给他，甚至一城、一地、一州、一县之地都不行。作为“理性且自私”的人类，官僚为了满足自己的私欲，满足对于美好生活的向往，必然会想其他的方法来获取与自己权势相匹配的利益。比如说，利用手中职权与其他人做交易，以权谋私，干一些权力寻租的勾当等等。

《历史的侧面》（642）

当然了，这些想法只为腐败的发生提供了一种可能性，一种官僚集团希望通过手中职权来获得“腐败利润”的一种冲动，至于能不能够实现，还要看现实政治是否允许，以及现行的制度安排是否有漏洞。而郡县制度用它的历史表现证明，它不但有漏洞，而且是漏洞百出。关于这一点，从郡县制的体制特点就能够看出来。
我们之前说过，郡县制度属于一种集权制度。地方集权于中央（“中央集权”），中央的权力再集中于皇帝（“皇帝专制”）。为了达到这个目的，就不能再像过去那样分封诸侯让他们到地方上分片包干管理了，只能选拔非世袭的职业官僚，然后让他们到地方上进行直接的统治。
实际上，皇帝要想大权独揽、乾纲独断，最好的办法是每一件事情都亲自过问，亲自裁决。但帝国那么大、人口那么多、社会事务那么繁杂，如果事无巨细全都由皇帝一个人来裁决、一个人来处理，不累死他才怪。这既不合情，也不合理。合情且合理的做法是——选拔非世袭的职业官僚让他们代为打理，也就是实行所谓的“官员代理”。
皇帝是帝国权力在理论上的拥有者，官员则是帝国权力的实际代理者。

《历史的侧面》（643）

这就如同牧场主一定要雇佣牧羊人一样，牧场主自己管不过来，又不想假手于别人，就只能雇佣一些牧羊人或者牧羊犬来放牧羊群。同时呢，他也要下放一定的权力，使得这些牧羊人或牧羊犬有资格行使皇权。这就是与“集权制”相配套的“官员代理”，“即由皇帝代理天道，官员代理皇权。”【P160】，一级一级地向下释放。帝国就像是一个大牧场，皇帝就是牧场主，老百姓则是牛羊，而夹在中间的官僚集团则是牧场主雇佣来的牧羊人或者牧羊犬，皇帝希望通过他们来代理皇权去放牧牛羊。
这就是帝国治理天下的基本逻辑，同时也是“牧”这个词语的最原始来源。
关于“牧”字，还有一个来历。
据说，尧舜的时候就已经有了“牧”的说法，官方把管理老百姓说成是“牧”，在当时又被称为“十二牧”，其实就是各个部落的家长或者酋长。这些家长或者酋长偶尔到部落联盟里开个会、传达个指示、或者客串个职务什么的。到了后来，慢慢演化成治民之官的称谓，比如牧夫、牧令、牧守、牧伯等等。
其实从统治者的角度看来，管理人民可不就像是放牧牛羊吗？所以，有些官职干脆就称其为“牧”，比如汉武帝时代开始，监察大区的最高行政长官就称作“州牧”，例如“徐州牧”、“兖州牧”、“青州牧”。

《历史的侧面》（644）

据说在汉朝的时候，有一个叫卜式的“爱国商人”，被汉武帝树立为模范典型，也持这样的观点。卜式为国家捐了很多钱，自己却不肯出来做官。汉武帝一高兴，就把上林苑交给他管理。上林苑是当时皇家的御用园林，里边饲养着很多珍奇走兽。因为是供皇帝游猎使用的，所以任务不可谓不重。但卜式一走马上任，就把上林苑治理得井井有条，各种动物被养得膘肥体壮。
汉武帝念他有功，想继续封赏他，卜式却说，管理老百姓，和放牧牛羊一样，没啥大区别。汉武帝一听更高兴了，就让他去做县令。卜式先后做过两个县的县令，结果，把这两个县治理得路不拾遗、夜不闭户，一片祥和太平景象。
你看，在统治者眼里，不管是牛羊还是人民，管理他们都差不多，和放牧牛羊一样，反正都是养肥了以后杀掉吃肉，并没有什么怜悯之心。实际上，在郡县制度里，官员就相当于皇帝雇来的牧羊人，他们的管辖区就是牧区，他饲养的牛羊就是百姓。好一点的牧羊人如同卜式，对老百姓总体还算不错；坏一点的则如同那些贪官污吏，简直就是一匹匹坏了心肠的饿狼。

《历史的侧面》（645）

而这些牧羊人或者饿狼，啊不！是帝国的官员，在总体上又可以分成两大部分：一部分是“中枢官”；一部分是“地方官”。
中枢官一般围绕在皇帝身边，属于京官。他们的带头大哥叫做宰相，“但严格地说，宰辅并不是皇权的代理人，而是君王的高级助理。他们的地位、权力和责任往往含糊不变。”【P160】如果皇帝强势一点，宰相往往成为“秘书或者管家”；如果皇帝弱势一点，或者是个傻瓜或者懒汉，那么这些秘书或者管家，很有可能成为无冕之王，可以和皇帝分庭抗礼。
除了宰相之外，中枢官员大致可以分成三大系统：管司法的、管行政的和管纪检监察的……比如“六部”的尚书、侍郎属于行政系统的官员；大理寺卿、少卿属于司法系统的官员；而都御史、监察御史又是监察系统的官员。另外，还有一些“服务性和专业性的部门，比如钦天监（国家天文台）、鸿胪寺（管少数民族事务）、翰林院（国家社会科学院）等等”。【P161】
不过，真正体现“官员代理”的，并不是这些京官，而是地方官。他们才是真正代理皇权去放牧牛羊，啊不，是去治理人民的人。

《历史的侧面》（646）

而地方官的主要任务是：“宣布德意、推行礼教、征收赋税、征集兵员、维持治安，并在特殊情况下提供福利（比如赈灾）……”【P161】。
不过，前两项一般都是虚的，在大多数情况下都是拿出来忽悠人的，后几条才是“实”的，可以给帝国带来实实在在的好处。所以，它们也“往往成为考核官员是庸是能的硬指标。”【P161】
这些地方官又分两种：
一种是直接参与安土治民工作的“临民之官”，比如说“县官”。
另一种则是管理县官的“监临之官”，他们的任务不是去“牧民”，而是去“牧官”，为什么呢？
因为帝国的规模实在太大，官员太多，皇帝不但无法直接“牧民”，甚至无法直接“牧官”。没有办法，他只好在行政系统之外，另设“监察机构”来监督、防范行政系统的官员，看他们是否有违法乱纪行为。这样的“监察机构”不但中央有，比如御史台、都察院、六科，地方上也有，比如郡监、刺史、按察使，甚至有些时候时候皇帝不放心固定的监察机构，他会派出一些临时性的监察官巡查各地，比如黜陟使、巡按御史、钦差大臣等等。

《历史的侧面》（647）

这样一来，从中央到地方，从省、府、州，再到县，便都在集权制度的控制之下。看起来，“帝国的官员代理制度，应该是万无一失了吧？”
这又怎么可能呢！
比如说“县官”吧。
县官属于最低一级的行政官，县官以下就没有官了，只有僚和吏。严格的说，这些僚和吏都属于半官方性质的行政系统，没有正式权力。所以，地方官也好，地方政府也好，均以县为最低单位。
但你不要看县官的级别低，他们的权力却很巨大，属于最直接的临民之官。
这些县官平时“掌一县之政令，职在平赋税，听诉讼，兴教化，励风俗，举凡扬善惩恶，养老恤孤，均需他亲力亲为，躬亲厥职。朝廷之政令，必赖县官得以贯彻；民众之疾苦，唯有县官知之最深。因此朝廷视其为亲民官，民众视其为父母官。对于朝廷来说，吏治的好坏，只要考察县官便知一二；对于民众来说，朝政的好坏，也只能从县官那里去感受。”【P164】

《历史的侧面》（648）

所以，县官的职务是“相当重要而繁杂”的，“朝廷和民众对于县官的期许和要求”很高。“一个合格的县官，不但要尽忠尽职，而且要廉洁自律，克己奉公，爱民如子，并成为庶民的道德表率。倘有贪墨渎职、为非作歹，则律当严惩不贷。”【P164】
然而，帝国对县官（包括各级官员）的这种美好设计，往往是一厢情愿。他们将县官（包括各级官僚）设计成忠心耿耿的牧羊人、或者廉洁高效的牧羊犬，希望它们能够忠于自己的职守而对羊群秋毫无犯，坚守自己的岗位而又不怕日晒雨淋。
只不过有点儿可惜，这些牧羊人或者牧羊犬并不像农场主想象的那样称职，也不像善良群众期望的那样胜任。实际上，“称职的县官，历朝历代都有，但不是很多。清廉的县官，历朝历代也都有，也不是很多。尤其是在王朝的末年，这些牧民之官很少有不打羊群主意的。好一点的也许像只馋猫，坏一点的简直是一头饿狼。”【P165】

《历史的侧面》（649）

当然，官僚的这种行为不是天生具备的，而是制度使然。不是每一名官员天生就是贪官，也不是一进入官场就大贪特贪。其实出现这种状况大都是被“逼”出来的。按照易中天老师的说法，其原因主要有两条：
其一是待遇太低；其二是权力太大【P168】。
说起中国古代官僚的俸禄，好像除了宋朝之外，其他朝代的工资水平确实都比较低，特别是明清时期，几乎跌到了谷底。
这么说吧，明清时期一名知县的正式工资，大概只相当于我们今天一位街道居委会编外大妈的水平，实在是少的可怜，大概只有1130元人民币【9】。
那么，帝国为什么要实行低薪制呢？
表面原因非常的冠冕堂皇。
按照易老师的说法，“低薪自有低薪的道理”，而这个道理从表面上看，似乎是因为——“道德原则”【P184】。

《历史的侧面》（650）

中国古代，一直以道德立国，“道德”的意识形态的核心内容，其地位至高无上。它不但是“立国之本”，更是“治国之方”。也就是说，国家政权既要依靠道德原则来建立，国家政令也必须依靠道德原则来执行。
至少从表面上看，是这样。
如此，“作为国家政令的颁布者和执行者，各级官员在理论上就应该是道德的楷模。他们应该带头勤俭节约，廉洁奉公，当然也就不可能拿过高的薪水，以免玩物丧志，浪费奢靡。相反，如果他们能够克勤克俭，缩衣缩食，以为君父分忧，以为小民垂范，则可保国富民强，天下太平。”【P184】
同时呢，国家也不应该制定过高的税率，因为它明显违背“道德原则”。其实，就算你制定出很高的税率，也很难执行下去，因为这种政策连制定它们的官僚集团本身都通不过。不信你问问那些正儿八经研究历史的人（网络喷子除外），历朝历代的正式税率都是很低的，至少在名义上很低。而道德原则又要求各级官员在理论上都是道德的楷模，“他们应该克勤克俭，缩衣缩食，为君分忧，为小民做垂范”。因为只有这样，才能确保国家的长治久安，国富民强，乃至天下太平。

《历史的侧面》（651）

这看起来着实令人感动，也足够催人泪下。
然而，这一切都是虚的，真实的情况很可能是：帝国的财政根本无法负担一个庞大的官僚集团全都过上锦衣玉食的奢华生活！
这才是问题的关键！
我们知道，中国是一个幅员辽阔的国家，人口众多、资源相对贫乏。要想在这样的巨型国家里实行高度的中央集权制度，花钱的地方多着呢。比如说，要维护皇家的威仪和气派是必不可少的，要维持一支强大的武装力量也是必需的，同时还要支付官僚集团的工资。而所有这些开销统统都是要花钱的。
可是，在国家（正式）赋税收入整体水平不高的情况下，多方面兼顾又不太现实，怎么办呢？作为国家最高统治者的皇帝，不得不做出如下的选择：
第一，皇家的气派必须保证，否则的话，皇家的威仪无法体现；
第二，军队的粮饷必须保证，否则的话，政权可能不保；
第三，官僚的工资必须承担，否则的话，国家的日常政治秩序无法建立。

《历史的侧面》（652）

对于第一点，皇家的气派能保证则保证，实在不行也可以暂时性的将就一下（比如汉初），但不能长时期的将就，因为它涉及到皇家的威严，一旦国家的财政缓过神儿来，还是应该尽量装扮一下，否则的话，皇家的脸面无存？
可是，第二点就不同了，因为历代王朝的江山都是打下来的（比如明清），不是谈判谈下来的，那些通过篡位的方式得来的江山，在其背后也隐藏着巨大的武力（比如魏晋）。另外，要想维持一个朝代的长治久安，武力杀伐也是必须的，它既是政权建立的前提，又是政权稳定的保证。所谓的“奉天承运”和“顺应民心”其实都是虚的，真正靠得住的还是武力。如果一个王朝已经堕落到连军队的粮饷都敢克扣，那么它离末日也就不远了。
由此可见，帝国的算盘打得很精，对待军队一定要给足粮饷，否则的话，没人给它卖命；对于皇家的气派也必须保证，否则的话，皇权的威严无法体现。那么，在国家正式税赋水平总体不高的情况下，可以马虎一些儿的，似乎也只剩下官员的俸禄了。
实际上，“在某些时期，就连这些极低或偏低的俸禄，官员们也常常领不到，或者被朝廷变相地克扣。东汉末年，官员上任甚至要反过来向朝廷交钱。曾任钜鹿太守的司马直，就是因为交不起新任命的‘上任钱’，又不肯盘剥百姓，不得已自杀于晋京途中的。”

《历史的侧面》（653）

当然，帝国也不是未曾想到过这一点，他们的做法是，对待文官只给权但不给钱。因为这些文官原本一无所有，他们的一切权力都是帝国赋予的。如果他们不代理皇权，他们就什么都没有，什么也不是。而这些权力本身就是一种资源或者获得资源的资源，凭借这一点可以获得相比于工资收入要多得多的财富。所以，“帝国既然不愿也拿不出那么多钱来高薪养廉，那也就只能纵容（至少是默许）官员出售权力。也许，在帝国看来，有着牧羊之功的官员让羊群奉献一点羊毛，原本就是理所当然！”【P186】
然而，官员的俸禄毕竟很低，可权力却大得没边儿，尤其是相对于毫无权势的普通百姓而言，更是占据绝对优势。
我们在前文说过，帝国是一个典型的权力社会，“它的一切都是依靠权力来维持的，也是依靠权力来运作。为了（达到）维持权力至高无上（的目的），帝国从来都不惜成本，不吝代价……一个人，只要拥有了帝国赋予的权力，他就拥有了高于一般民众的地位，哪怕他在帝国的权力系统中，只不过是一个最不起眼的蕞尔小吏……（也足够）让一般的民众胆战心惊。”

《历史的侧面》（654）

而县官的权力更是大的惊人，作为朝廷派下来的“牧民之官”，“他们集司法、行政和监察之权于一身，在一县之内令行禁止、生杀予夺。由于上级部门非有大事不会过问，（下边的）僚属、胥吏、衙役、百姓又全无监督之权，因此县太爷”在一县之内完全可以做到只手遮天，“甚至可以利用手中的权力让治下的小民们魂飞魄散，家破人亡。”所以，历史上就有了“灭门知县”、“破家县令”的说法【P168】。
那么，一边是待遇极低，一边是权力极大，这就构成了腐败的全部原因了吗？
是！
但不全是。
实际上，它既不是腐败的全部原因，也不是腐败的根本原因。为了弄清楚这一点，我们有必要追踪一下官僚集团腐败收入的来源和去向。
来源其实很简单，都是从老百姓那里盘剥来的。因为，人民才是历史的主人，才是社会财富的最终创造者。做为食利阶层的官僚集团，它们并不创造财富，相反，他们还要消耗财富。这部分财富并不能凭空产生，只能从人民那里盘剥而来。

《历史的侧面》（655）

一般的，在古代那种生产力极不发达的情况下，县官们勒索钱财的主要手段是依靠收取“耗羡”。
所谓“耗羡”，指的是官府在征收钱粮时，为了弥补损耗，在正赋之外，额外征收的一部分钱粮。
比如，官府在征收赋税时，运到国库里的可能是粮食，也可能是白银。但是，粮食在仓储和运输过程中一定会有所损耗。按规定，这部分损耗国家是不负担的，必须由农户来承担，所以在正赋之外还要多收一些粮米，称为“米耗”。而白银在由散碎银两熔铸成大块银锭时，也会有所损耗，这部分损耗按照规定，政府也是不负担的，同样需要由纳税人来承担。所以，也要额外多征收一些，称为“火耗”。
米耗和火耗合称“耗羡”，其实就是在正税之外，多征收上来的税款，因为有名有实，有理有据，所以一直被视为理所当然，不能算作是违法乱纪。
但问题是，“耗羡”的计算方式非常含糊。地方官在计算时，往往会想方设法往多了算。这样一来，县官“就有了一笔额外的收入，这笔收入，既不能算是贪污，也不能算是受贿，只能说是‘税外收费’，因此历来被视作是理所当然。”【P169】
除此之外，还有一些其他渠道的灰色收入，比如“公事”、“规礼”、“罚赎”等等。