《历史的侧面》（557）

元狩六年（前117），汉武帝突发奇想，发明了一种新货币，名曰“白鹿皮币”。
所谓“白鹿皮币”，就是在一张一尺见方的白鹿皮上绣上各种图案，然后作为流通的货币使用。
当时，在皇宫的上林苑里饲养着大量麋鹿。鹿群在繁衍过程中，有时会发生变异现象，出现极少数的白鹿（可能得了白化病），如同现代的白虎、白狮、白蟒一样，这种变异通常可遇而不可求，所以，作为铸币的材料再合适不过。
然而，物以稀为贵，这些白鹿皮币的价格自然不菲，何况还是皇帝发明的东西。按照《史记•平准书》的记载：“以白鹿皮方尺，缘以藻缋，为皮币，直四十万。”
意思是说，在这样一张白鹿皮上，边缘用华丽的丝线绣上水草，就价值四十万钱，
四十万钱是什么概念呢？
我们做个对比。
按照《汉书•货殖列传》的记载：“封者食租税，岁率户二百。千户之君则二十万。”
意思是说，有封地的人家可以享受封地上的租税收入。当时，封地上每户人家每年所要缴纳的税款大约是200钱。那么，食邑千户的侯爵，每年的赋税收入大致是20万钱。如果依此价格计算，40万钱就相当于一个“千户侯”两年多的租税收入，或者，相当于一个俸禄为2000石的省部级高官六七年的工资收入。如果再换算成今天的价值，大约相当于200多万元人民币。
这实在是一笔巨款，已经远远超出了白鹿皮本身的价值，所以推行下去很困难。
可不推行又怎么办？这可是皇帝指派的任务。没困难，要发行，有困难，克服困难也要发行。

《历史的侧面》（558）

那么，白鹿皮币在当时又是如何发行的呢？
说来也很可笑，汉武帝同时颁布命令，规定宗室、诸侯在朝觐皇帝时，必须用白鹿皮币垫着玉璧，才能行礼。而皮币本是中央独家发行的“货币”，数量有限，机会难得，严禁私造，违令者斩。宗室诸侯要想朝见皇帝，就必须先花四十万钱向朝廷的造币机构兑换白鹿皮币，然后用皮币垫着玉璧一起进献给皇上。白鹿皮币在转了一大圈之后，又回到皇帝手里，不仅毫发无损，而且生财有道，皇帝的腰包（中央财政）一下子凭空多出了40万钱，不要太容易了有木有？
这样的敛财方式简直比抢银行还要快。
然而，这样的敛财方式很快遭到了群臣的抵制，因为它太无赖了，简直跟明抢一样。
汉武帝曾试着去询问主管经济事务的大臣颜异（当时担任大司农），对此事有何看法。颜异直言不讳，一块儿璞玉才几块钱，垫子却要四十万，这不是本末倒置吗？
汉武帝很不高兴，于是将颜异下狱，罪名是“腹诽”。
所谓“腹诽”，就是嘴上不说，心里一直在犯嘀咕，明里不反对，暗地里却一直诽谤。
这简直就是欲加之罪、何患无辞，因为没有任何切实的证据可以证明颜异曾经诽谤过，甚至连这一条他也算不上。因为颜异反对白鹿皮币是公开的，满朝皆知，并没有藏着掖着，或者闷之于腹中，又何来腹诽之有？

《历史的侧面》（559）

可是，在君主专制的郡县制度里，君臣的关系是不对等的，皇帝可以任意地对臣子施恩或加害，而臣子却没有任何反抗的能力。要不怎么说它是专制制度呢。颜异作为财政大臣，对经济问题发表自己的看法，既合情、又合理、还合法，并不应该治罪。可是就因为他得罪了皇帝，就要受到处罚。
可是因为之前的律条并没有相关的规定，所以要想治颜异的罪，只能节外生枝，故意找茬，同时也要矫揉粉饰，文过饰非。
这就需要一批既懂得法律条文、又能读懂皇帝心理的帮凶。
那么找谁呢？
找酷吏！
所谓“酷吏”，就是指那些执法严苛、手段残酷的官吏，作风与之相反的则称为“循吏”。
酷吏很早就有，吕后时有侯封，文帝时有郅都，景帝时有宁成，到了武帝时则可以列出来一张长长的名单：周阳由、赵禹、张汤、义纵、王温舒、减宣、杜周……
其中，以张汤最为出名，也最具有代表性，被称为汉武帝时的十大酷吏之首。

《历史的侧面》（560）

张汤（？～前116），西汉杜陵（今陕西西安东南）人，他的父亲曾经担任长安丞这样的小官。
张汤似乎天生就是为法令而生，自小就展现出卓越的司法才华。有一天，他爸爸有事外出，让张汤一个人在家里呆着，一边看家，一边守着厨房里的肉。可张汤毕竟是个孩子，总免不了有些贪玩，一不小心没盯住，肉就被老鼠偷了。等张父回来之后，看到肉没了，以为是张汤偷吃了肉，大发脾气，不由分说，将张汤暴打了一顿。张汤气不过，决心挖地三尺也要将老鼠捉拿归案。
通过一番周密的侦查，张汤找到并掘开了老鼠洞，抓住了偷肉的老鼠，还找到了老鼠吃剩下的肉。然后，张汤搞了个模拟法庭，将老鼠和肉都丢到堂上，然后自己像一名断案多年的老狱吏一样，将老鼠捆绑起来，拷掠审讯，又是写文书，又是录“口供”，声色俱厉地给老鼠定下了罪名，最后将老鼠处死。
张父目睹了这一切，以为自己不成器的儿子又在瞎胡闹，但是看到儿子写下的判词时，不禁大吃一惊，因为儿子写的文书居然比积年的老吏写得还要狠辣，不禁对儿子刮目相看，认为人才难得，赶紧送他去学法律，悉心培养。等到学成之后，张汤成为专业的法官，他从基层的书记员干起，一直做到御史大夫（副宰相）的位置。
从这一出出精彩的细节我们可以看出，张汤所受的教育只是“刀笔吏”教育，与儒家思想大相径庭。他所掌握的技能只是断案的程序和技巧，并无“高尚的理想”或者“终极信念”可言。像他这样的刀笔吏，能力完全来自于实践经验，在遇到具体问题时，也只会从实用主义的立场来考虑。不过，这样的“刀笔吏”倒是很符合皇帝的心意，因为他们既懂得法律条文、又能读懂皇帝心意，往往能够混淆是非，颠倒黑白。

《历史的侧面》（561）

所谓“刀笔吏”，原指古代的文职官员，后来专指处理司法事务的官吏。在纸张发明之前，文字都写在竹简上，所以读书人经常会将刀和笔随身携带。比如，法官和书吏在录口供、写判决时，就用笔将汉字写在竹简上，如有错漏，就用小刀削去重写。如此一来，这些人一手笔、一手刀，想怎么写就怎么写，想怎么削就怎么削，所以称作刀笔吏。
那么，刀笔吏果真就能够肆意地篡改法令、舞文弄法吗？
答案是：能！
汉朝的律法，在刘邦时代不过约法三章，到了武帝时代却增加到三百五十多章，一千八百多款，一万三千多条。这样繁多的法令，一般的外行人是看不过来的，只有专业人士才能够精通。所以，帝国的司法常常被一些刀笔小吏玩弄于股掌之上，耍弄于刀笔之间。他想让你死，可以找出一千种理由让你死；他想让你活，也可以找出一千种理由让你活下来。
这时候，执法官员的道德品质就变得至关重要，比如说，董仲舒，作为当时儒家的第一代表，很可能真的有恻隐之心，用“亲亲相隐”的儒家伦理挽救了不少人。但是，也有一些不按儒家信条办事、甚至不按法律精神办事的人，比如酷吏，他们常常不按常理出牌，也不按法律规矩办事。
那么按什么呢？
按最高统治者个人的意志办事、以及他们的主观倾向断案，而张汤就是其中的杰出代表。

《历史的侧面》（562）

张汤的一言一行如果从老天爷的角度看，完全是唯皇命是从，皇帝让干什么他就干什么，皇帝让他咬谁他就咬谁。张汤接手案件，从来不是逮住案件本身不放，而是有选择性的判断。
如果遇上汉武帝讨厌的人，他就落井下石、加重处罚；如果遇上汉武帝喜欢的人，他就寻找各种借口为其开脱、法外开恩，一切都遵照皇帝的意志办事，而不按照法律精神办事。
很明显，这并不是法治，而是专制，或者借法治之名来行专制之实。在这里，法律和后来的儒术一样，变成了一种装饰品，是专制的皇帝用来装点门面的工具。不过，在有些时候，连这些最起码的装饰工作他们都懒得做，比如，在颜异的案子当中，汉武帝就想杀颜异立威，所以，颜异就必须死。
所谓“君要臣死，臣不得不死”，也不过如此。
善于捕捉政治风向的张汤揣摩到皇帝的心意，很快就找到了颜异的犯罪“证据”，什么证据呢？
一个表情。
你听的没错，就是一个表情。
张汤接到线报，一位客人到颜异家里拜访，当二人有关谈到缗钱（西汉出现的新法令）的新法令时，客人表达了强烈的不满。当时，颜异并没有说什么，但微微撇了一下嘴唇。于是，张汤抓住这一微妙表情，开始大作文章。他向汉武帝揭发说，颜异对新法令心怀不满，可是又不到朝廷里明说，却在私下里表达愤恨，这就是“腹诽”呀，理应被判死刑。
于是乎，历史上出现了一个新刑名——“腹诽罪”。

《历史的侧面》（563）

顾名思义，腹诽罪就是你一句话都不说，私下里表达了不满的情绪，照样会治你的罪，而且从重从严处理。
由此可知，张汤这种欲加之罪的能力的已经修炼的如火纯青，世间再也没有什么东西可以阻挡他了。相比较而言，一千二百年后冤死岳飞的“莫须有”罪名，反倒不值一提。
史书这样评价张汤，“所治即上意所欲罪，予监史深祸者；即上意所欲释，予监史轻平者。”【1】
翻译成白话文就是：皇帝想给某个人治罪，张汤就吩咐手下人尽量搜罗他的证据，甚至不惜造假，也要给他安上一个罪名；与之相反，皇帝要想保全某个人，张汤也会让手下人尽可能少地使用证据，甚至不惜毁灭证据来达到减刑的目的。由此可知，张汤内心的利害算计，不是站在公平正义基础上的，而是建立皇帝满意还是不满意基础上的，一切都要秉承皇帝的意志，唯皇权马首是瞻。
那么，据此我们就可以下结论认为张汤是一个坏官吗？
不可以！
实际上，历史上有两个张汤，一个好官张汤；一个酷吏张汤，尽管这两个张汤是同一个人。酷吏张汤我们已经说完，现在来说一说好官张汤。

《历史的侧面》（564）

元鼎二年（前115），张汤遭人举报，罪名是官商勾结，出卖国家商业情报，以此来谋取私利。因为之前办案太多，得罪人也太多，所以，这次状告张汤的人物甚多，证据铺天盖地。
汉武帝看了卷宗之后，也是半信半疑，于是召来张汤询问，张汤说，自己每次颁布法令，总是有一些商人好像事先知道自己意图似的，将货物囤积起来，等到新法令一颁布，就迅速抛出，从中牟取暴利。
汉武帝觉得张汤不老实，并不像表面看上去的那样忠诚，所以，就先后派了八名使者，拿着证据一件一件的找张汤去对质，但张汤仍然不肯承认。
无奈之下，汉武帝只好找来中大夫赵禹，让他去审问。赵禹和张汤是老同事，也是老相识，武帝时期的很多法令都是他们两人共同制定的。
赵禹见到张汤之后就埋怨他，张汤啊张汤，你弄得那么多人家破人亡，现在人家来告发你，而且件件证据确凿，你又何必辩解呢？而且皇上又派了那么多使者来询问你，如此的兴师动众，说明皇上并不想亲自下手，还是想给你留点脸面，你怎么就不明白呢？你不如自己了断吧。
于是，张汤自杀。

《历史的侧面》（565）

张汤死后，朝廷彻查他的家产，但张汤的家产少的可怜，大都是俸禄收入和皇帝的赏赐，并无来路不明的巨额财产。张汤的朋友和家人本来想凑点钱给他厚葬，但张汤的母亲极力反对。她说，我儿子是皇帝身边的大臣，如今被人诬告而自杀，所以不应该厚葬，又岂能厚葬。于是，张汤被放在一个很小的棺材里，连椁都没有（汉代的棺材比较特殊，分内外两层。内层叫棺，主要乘放死者的尸体。外面一层叫椁，可以更好地保存尸体，还能存放一些随葬的物品。张汤的棺不仅外表皮薄，而且还没有椁）由牛车拉着，直接葬在了荒郊野外，葬礼也非常的一般。
据说张汤死后，家产被搜查，结果只搜出五百金，这五百金即使放在普通人家也非常一般，很明显，张汤并没有和商人合谋、一起侵吞国家财产的事儿。
汉武帝知道此事之后，非常生气，也大为感慨，说了一句著名的话。他说，如果没有这样一位深明大义的母亲，决不可能生出如此清廉自守的儿子。于是，他下令严查此案，结果，那些诬告张汤的人都被明正典刑，就连当时的当朝宰相庄青翟也被牵扯进去，被迫自杀。
张汤一案，扑朔迷离，背后隐藏着官场勾心斗角和残酷的宗派斗争，而且案情复杂，个中缘由我们这里不作具体分析。但是，张汤在任职期间没有以权谋私，没有收授贿赂，应该是肯定的。他不懈怠，不渎职，也是事实。
这就比较奇怪了。

《历史的侧面》（566）

张汤忠于职守，克己奉公，廉洁自律，不以权谋私，应该是个好官。
可是，这样的好官却枉法。
比如，张汤在处理淮南王谋反案时，枉杀了两万多人；在处理衡山王刘赐时，又枉杀了两万多人。在这些案件当中，除了几个主案犯之外，其他绝大多数人都是无辜的，本不应该被处以极刑，甚至都不应该被牵扯进来，可是到了最后又统统被枉杀了。还有，大司农颜异的案子，也是被他妄加“腹诽”的罪名给害死的。
由此说来，张汤又是一个坏官。
但是，张汤还有另一面。
他在处理豪强案子时，一般都是从严从重处罚，审讯时，或鞭笞、或刀割、或签扎、或烟熏……无所不用其极。每当升堂刑讯时，全堂上下鬼哭狼嚎，血肉狼藉，惨不忍睹。但是在审理与皇帝无关的平民案件时，张汤往往又能够从轻处罚，从宽处理，一般都是口头警告，或者象征性的拘押，对弱小的平民曲意维护。有的时候，张汤碰到疑难案件，还会专门去请教当时的儒学大师董仲舒先生，请他用“春秋决狱”的方法来断案，尽量放平民百姓一马，尽量网开一面，毕竟这些弱势群体在投胎的时候太不走心，来到这样一个世界已经够倒霉的了，还无缘无故落下了一个牢狱之灾。
同情弱者，除暴安良，施政尽量向弱势群体倾斜，张汤是个好官；不畏强暴，打击权贵，他又是个好人。由此说来，张汤确实是个好官。况且，张汤不置产业，家无余资，死后的遗产不过五百金，他还是个清官。

《历史的侧面》（567）

既是个好官，又是个清官，同时又是坏官、酷吏。
这就更加奇怪了。
因为从心理学上讲，一个人做事情总要有个目的。一个官员做出贪赃枉法的事情，必然是为了“徇私”。为了“徇私”，他才会去“枉法。如果不徇私，为何还要枉法？可是，张汤的所作所为却是只枉法、不徇私，这就太令人费解了。
除非，张汤是个疯子。
他毫不利己，专门利人，想他人之所想，急他人之所急，从不为自己考虑……
然而，张汤又不可能是疯子，因为和同时代还有一大批官员和他类似。比如，郅都、宁成、赵禹、尹齐、杜周……他们都是好人、好官、清官，同时也是冤案和恶法的制造者。如果说张汤是疯子，又岂不是说其他人都是疯子？
那么，像张汤这样的人又该如何定义呢？
答案也许只有一个，就是——职业官僚。

《历史的侧面》（568）

所谓“职业官僚”，就是把当官从政作为职业的人，以此来养家糊口并实现自己的政治抱负。这里又分成若干个层次。
首先，出仕为官只是这些人谋生的一个手段，这是最原始的出发点，也是最后的落脚点。
其次，这些人当官，必须具有一定的专业能力，比如财会、司法、人事、组织、领导等能力。
再次，少数人出仕为官还带有自己的人生理想和政治抱负，希望能够实现自己的人生价值。当然了，绝大多数官僚都没有这样的理想和抱负，他们出来做官，纯粹是为了养家糊口，由此也体现了职业官僚的一个特征——“代理性”。
还有，就是这些官僚在工作中往往只会追踪权力的来源和去向，而不愿意过问客观事实和真相，只要按照上级的意思照章办事就行了，并不会过分追求客观真理。换句话说，当官只是他们养家糊口的营生，并不会刻意去追求高高在上的“理想”和“主义”，这就和现在的律师和职业经理人一样，他们给帝国打工纯粹是为了谋生。
那么，律师和职业经理人又是为谁服务呢？
为“当事人”服务。
那么职业官僚的当事人又是谁呢？
皇帝！
这就清楚了。

《历史的侧面》（569）

像张汤这样的官吏之所以会展现出双面的性格，更多的是出自于他们的职业需要。因为他们是给帝国打工的，服务对象也是皇帝，自己又是皇帝的雇员，那么，皇帝想让他们干什么，他们自然而然也就应该干什么。只要皇帝一声令下，他们就像训练有素的鹰犬一样，迅速地扑到猎物身上撕咬，不管对方是皇亲国戚、功臣勋贵还是同朝的官员。
当然了，皇帝让他们炮制冤假错案，他们多半也不会含糊。
至于那些和皇帝没有什么瓜葛的案件、所涉及的人物也是皇帝不爱搭理的阿猫阿狗，他们多半也会秉公办理，完全按照法律程序办事，甚至很乐意为弱势群体出头，因为在他们当中还是有很多人是良心未泯的，并不像他们外在表现那样，那么的残酷。
由此可见，这些职业官僚不但不是无德，反而是在恪守职业道德，如果不按照皇帝的旨意办事，枉法杀人，反而成了一种失德行为或者渎职行为。
所以说，在纯正的法家制度下，职业官僚是为皇帝本人服务的，不是为其他人服务的。他们为主尽忠、为上级效力、枉法、媚上，都是再正常不过的事情。如果不枉法、不媚上，而是为了某些“公义”，或者所谓的“人民的幸福安康”、“国家的发展”，反而成了不可理喻的事情。当然了，这与官吏的个人品德无关，而与制度有关。什么样的制度就会造什么样的品德，甚至会造就什么样的民族性格。

《历史的侧面》（570）

实际上，秦朝和西汉初年的官吏，贪赃枉法的有，以权谋私的有，克己奉公、忠于职守的则更多。比如那个逼迫张汤自杀的赵禹，他秉公执法，铁面无私，家里没有食客，外面没有朋友，公卿权贵前来做客不爱接待，公子王孙前来拜访，他也不爱搭理，为的就是能够保持独立的人格，不受人情往来的影响。
再比如郅都。
郅都号称“苍鹰”，听这个名号就知道他的行事作风有多么硬朗。当时的朝廷实行无为而治，绝大多数官僚都响应中央的号召，碌碌无为，只有郅都实行严刑峻法，可以算是西汉初年酷吏的鼻祖。郅都以严酷的刑罚镇压不法豪强，不管他是功臣贵戚、还是公子王孙。据说，连列侯和皇族的人都害怕他，都不敢拿正眼瞧他，只能从旁边偷偷的看（“侧目而视”）。
再比如义纵。
义纵原本是个强盗，后来凭借裙带关系进入政府。《汉书》上说他“治敢往，少温籍，县无逋事”。意思是说，他执法严格，敢作敢为，不给任何人留情面，使得治域之内没有盗贼的藏身之所。义纵秉承汉武帝的意志冤杀了很多人，但他也沉重打击了豪强地主和地方实力派的嚣张气焰，在一定程度上稳定了社会秩序。而且，义纵这个人执法严苛，不徇私情，即使是他的恩人犯法，他也能够秉公办理，按律处罚。所以，就连一向看不起酷吏的司马迁也不得不赞扬他的政绩，称赞他“虽惨酷，斯称其位”【1】。

《历史的侧面》（571）

当然了，最能够体现纯法家制度下的官僚特征的，还要属杜周。
杜周曾经是张汤的下属，但手段比张汤还要残酷。他在担任帝国最高法官（廷尉）时，每年要受理的案子有一千多件，每个案子都会牵扯到几十人、几百人，乃至上千人。前后被他处死的“案犯”居然高达十几万，下狱的二千石官员（省部级）也有一百多。手段不可谓不残酷。那么，这些案件他都是怎么审理的呢？很简单。汉武帝让他处理谁，他就处理谁，汉武帝看谁不顺眼，想打击谁，他就罗织各种罪名想方设法也要陷害他，甚至不惜刑讯逼供、屈打成招；相反，汉武帝要想保全谁、想放谁一马，他就尽一切努力为其开脱，尽量大事化小，小事化无。
这也太露骨了吧，就算后世最没有良心的状师讼棍也不过如此。
后来，杜周的作风，连他自己的门客都看不下去了。有门客质问他，大人，你是帝国最高的法官，不以“三尺之法”（当时的法律都写在三尺长的竹简上，叫“三尺之法”）为准绳为天下人主持正义，却专心地媚上、以皇帝的个人好恶为取舍，难道有这样当法官的吗？
杜周不以为然，反而对这些人的批评嗤之以鼻。他说，什么法不法的，请问“三尺之法”又从何处而来？我告诉你们，先皇肯定的就是律， （指汉武帝）认可的条文就是令。你们要我依法办事，依的又是谁家的法、办的又是谁家的事？
皇帝之法！皇家之事！
这才是问题的本质。

《历史的侧面》（572）

在君主专制制度里，皇帝才是一切法律法规的最根本来源，也是一切法律法规所要服务的最终对象。因为在这种制度之下，全天下的财产在理论上都是皇帝一个人的，包括山川河流、森林矿藏、飞禽走兽、一草一木，乃至百姓的家庭财产和身家性命，都归皇帝一个人所有，也供他一个人支配。至于那些官僚，也不过是皇家的雇员，是皇帝聘请过来帮助他经营和管理这些财产的。所以，从法理上说，他们必须按照皇帝本人的意志办事，恪守职业道德，如果不唯皇命是从，反而是一种失德行为，是在渎职。
谁让这是专制国家呢？谁让皇帝的意志就是法律呢？
关于这一点，马克思叔叔有一句话说的特别好，他说：
“在皿煮国家里，法律就是国王；在专制国家里，国王就是法律。”【2】
一语中的！
在君主专制的制度里，“法律”是统治阶级制定出来的、单方面治理人民的东西。它只对人民有约束力，对统治阶级没什么约束力。所以说，中国的法律只能停留在“法制”的阶段，而无法进化到“法治”的阶段。只能“依法治国”，而不能“约法治国”。因为“约法治国”需要全体公民共同来参与，大家共同来约定章程，要求具有独立人格和自由意志的公民通过充分的讨论、民主的协商和相互妥协，制定出一种需要大家共同来遵守的社会契约，可以对社会各阶层的权利和义务都能做出平等的保护限制。而这种思想恰恰是专制的皇帝所绝对无法容忍的。

《历史的侧面》（573）

所以说，中国的法律，你就不能称之为约法（或者民法、宪法），而只能称之为“王法”。因为它是由统治者单方面制定出来、专门用于统治人民的，并没有考虑到人民的意愿，或者，只是很有限度的考虑一下人民的意愿，然后把大部分精力都用在了保护当权者的利益上。关于这一点，法家鼻祖管仲先生早已一语道破天机，他说：
“法者天下之至道也，圣君之实用也。……有生法，有守法，有法于法。”【3】
这句名言，头半句听起来还像句人话，好像积极赞成法治似的，因为将“法”提高到了很高的地位——“道”。但是，接下来的一席话就露出了马脚，原来这个“道”只是唬人的东西，所谓的“法”不过是君王实用的工具，是用来统治人民的。于是，人与法，就存在三种关系；有立法者，管仲称之为“生法”；有执法者，管仲称之为“守法”；还有受制于法者，管仲称之为“法于法”。立法的是君王，执法的是官员，受制于法的则是民众。
很显然，在管仲这样的法家人物看来，君主与臣民之间的关系是不平等的，君主只有权利而没有义务，人民只有义务而没有权利，官员则介乎于二者之间，对于民众有一点权力，对于君王则必须负责任。当然了，要说做君主的一点义务都没有，也不全面。他们也有自己义务，就是能够按照自己立的“法”来治国，一切都按照这个“法”来行事，不要说话不算数。

《历史的侧面》（574）

然而，即使这一点，也十分可疑。因为在帝国内部，虽然它也标榜有法可依，也主张依法治国，但关键问题是：由谁来立法，为谁而立法，如何来执法，以及对执法的人如何进行监督。恰恰在这些方面，专制的皇帝一直是讳莫如深，从不敢公开表态。关于这一点，易中天老师说的特别好，他说：
“法律和纪律、规定、命令一样，是被看作一种特殊的统治工具。统治者可以运用其颁布的法律迫使所有人和所有机构就范，自己却超然于法律之上，不受任何法律的约束。一旦发现所颁之法于己不利，便可以通过手中掌握的立法权任意修改，以达到维护其绝对统治的目的。这其实是以法制之名行专制之实。在这样一种情况下，自然是立法越多，离法治就越远。即便法制高度完备，也不是法治的国家。因此，我主张将其称为‘律治’，以免和‘法治’相混淆。”【P222】
那么在“律制”的社会里，应该由谁来执行皇帝的法律呢？
职业官僚。
实际上，专制制度和职业官僚几乎是同时出现的，二者是同一个问题两个方面。
要知道，专制的皇帝要实行的是——郡县制，而不是过去那种——封建制。在过去的封建制里，领土是分割的，经济是独立的，政治是分裂的，各级封建领主实际能控制的区域只有他的封地，出了封地他就不好使了。其实包括周天子在内，也都是这样，周天子实际能够控制的区域只有他的“王畿”，出了这个王畿，他就什么都不是，只具有象征性的意义。

《历史的侧面》（575）

但是，到了郡县制里则不同了，专制的皇帝希望控制住每一寸国土，同时也希望插手天下每一件事务。这时候，依靠过去那种封建制度（分封诸侯让他们分片包干管理）就行不通了，因为那是“分权”，不是“集权”。他唯一能够做的，只能是选拔一些职业官僚让他们帮助自己管理。而且，这些职业官僚还不能世袭，因为一旦世袭，就又成了一方诸侯，尾大不掉，没过多久就又退回到封建时代去了。所以，这些官僚都必须具有一定的任期，不能够世袭罔替，他们的全称应该是——“非世袭的职业官僚”。
皇帝专制，官员代理，就成为郡县制度的最基本特征。
其实，这一特征从春秋战国时代就开始出现，等到秦始皇统一六国的时候，把它推广到了全国。在纯法家制度下（儒家思想参与进来之前，比如秦朝时期以及西汉初年），专制的皇帝行的是法家权术，依靠的是法家威势，任用的是法家酷吏。当然了，如果将这些职业官僚全都定义成酷吏，也不对，因为在纯正的法家体系里，比较称职的官僚主要分两类：一类是酷吏；一类是循吏。
所谓酷吏，主要是指那些执法严苛、手段酷烈的官吏。在司马迁和班固笔的下，酷吏有两个特点，一是清廉，二是气傲，往往容易走极端，仗着自己后台够硬（有皇帝撑腰），往往作风比较强悍，执法如山，雷厉风行，甚至有一些刚愎自用。这些人，如果碰到涉及到皇帝切身利益的案子时，他们会唯皇命是从，对触犯法律的案犯，不管是朝廷勋贵、还是皇亲国戚都一视同仁，丝毫不逊私情；对于那些与皇帝不挨边儿的案件，他们又会网开一面，表现出一副菩萨心肠，甚至会到儒家那里去引经据典，为弱势群体开脱。
而循吏则不同。

《历史的侧面》（576）

“循吏”一词最早出自于《史记•循吏列传》，大体的意思是指那些“重农宣教、清正廉洁、所居民富、所去见思”的好官。循吏为官风格和酷吏有些类似，但手段没那么残酷，一般都按照法律条文规规矩矩地办事，不会因为涉及到皇帝就加重处罚，或者与皇帝无关就网开一面。而且，他们做事大都扎实稳健，不尚空谈，有的时候甚至脑袋一根筋，只想把事情做好，而不管什么道德理想和清规戒律，更不受儒家信条的羁绊。
比如，汉武帝时的倪宽，他在担任左内吏时，体恤百姓疾苦，做事认真负责，收税时态度也很温和，对那些交不起税的老百姓他也不强求，任由他们欠着。有一次国家要打仗，要紧急征集军粮，由于倪宽收税不力，完不成任务，按律应当免职。当地民众知道后，争先恐后地交粮，生怕失去这位廉洁自律而又体恤民情的好官。结果呢，倪宽反倒成为当时收税最多的官员。
再比如黄霸。
黄霸在颖川当太守时，劝农桑，赡孤鳏，治法度，做了很多有利于人民的好事，但他在具体工作中，却使用一些被儒家所不耻的权术、或者称“诈术”。例如，他依仗自己记忆力特别好的优点，对于身边发生的事情做细致入微的考察，随时记录，也随时应用，绝不放过任何细节，以此来塑造自己无所不知的形象，使得很多不明真相的人都以为他是神仙（这一点倒是很像魏文侯）。