[cp]《历史的侧面》（401）

如此一来，皇帝就逐渐地侵蚀掉了宰相的权力，中央也逐渐地侵蚀掉了地方的权力。权力越来越集中，皇帝越来越专制。汉武帝时，另设内朝，“还只是一个公司任命了两个总经理。”而明清时期设置“内阁”和“军机处”，则是“皇帝一个人既当董事长、又当总经理。”【24】这样的统治模式，帝国的气数能不江河日下吗？
实际上，整个郡县制的历史（从秦朝到清朝），就是一部中央集权制度不断完善，皇帝专制程度不断加深的历史，并由此引发了“一治一乱”和“王朝兴替”的循环。当然，这样大的循环研究起来固然是令人血脉贲张，意气风发。但是，那些隐藏在重大历史事件背后的“小循环”也同样不可忽视。因为，正是这些小循环才是历史发展的幕后推手，是社会进步的最终决定力量。
好了，对于那些历史大事件比如家族的兴衰、王朝的更替我们就不多说了，因为各种历史书籍和通俗读物一火车一火车的，汗牛充栋，浩如烟海。我们这里只谈一谈那些隐藏在历史事件背后的、关于政治制度的、看似稀松平常却又极为重要的一些小循环。
先说“行官”与“坐官”的循环。[/cp]

《历史的侧面》（402）

“行官”与“坐官”的循环

我们知道，现代的世界潮流是提倡“小政府、大社会”，也就是在日常的生活当中，弱化政府的职能，强化社会的功用，充分发挥社会上各种民间组织和社会机构的自我管理和调节能力。政府由过去的“参与者”变成现在的“服务者”，由过去的“组织者”变成现在的“协调者”，将社会的很多问题交给民间组织、社会机构、企事业单位、以及各种非营利团体让他们自行解决，而不是统统由政府来包办。
然而，中国古代的皇权流官制度（郡县制）却与之相反，它是一个典型的“大政府、小社会”。社会的力量微不足道，政府的权力却大的没边儿。中央的皇帝试图控制一切、包办一切，垄断一切，恨不得将全社会的事务都一把抓，政府的触角尽可能多的触及到社会生活的方方面面，留给社会的权力空间就相当狭小，地方政府不过是中央政府的派出机构，他们听命于中央，向皇帝负责，而不是向老百姓负责。
这样做的目的主要还是为了加强中央集权，进而实现皇帝本人的专制。这既是该制度的外在表现，也是该制度之所以能够存在的内在需求。
可是，这样的集权专制，在秦国还只是个小诸侯国时，应该没什么问题，毕竟那个时候的秦国，国土小、人口少、社会事务没那么繁杂，秦政府所要顾及的管理层面并不大。然而，等到秦灭六国、一统华夏之后，在将中央集权制度推广到全国以后就不行了。因为他遇到一个大麻烦，就是——如何在如此广袤的国土上，建立一种行之有效的制度来管理地方？

[cp]《历史的侧面》（403）

按照法家理论，“封建制”是不能再搞了，只能推行郡县制。也就是中央不再分封诸侯，让他们到地方上分片包干管理，而是将地方划分成郡县，然后选拔“非世袭的职业官僚”到地方上进行直接的统治。可是，随着领土的扩张，人口的繁衍，各种各样的社会事务也海量的增加。如此一来，中央就不得不设置更多的郡县，选拔更多的官吏来进行管理。
比如，秦初的时候，全国只有三十六个郡，后来随着岭南、云贵、河套等地的开发，一下子扩充到四十多个郡，等到汉朝初年，更是达到一百个郡之多。
按理说，郡县的数目增加了，社会事务也会变得异常繁杂。不过，这也没有关系，事务虽然多了，但官僚的数量也可以增加啊，皇帝佬儿只需多选拔一些官僚来进行管理就行了，而不必分封诸侯，让他们到地方上称王称霸，不听中央号令。
然而，过不了多久，皇帝佬儿就发现，这些派下去的官僚也不是省油的灯，也不是什么好东西，他们往往会利用手中职权，想方设法地贪赃枉法、贪污腐败、欺上瞒下、以权谋私、鱼肉百姓……，为了自己的私利而不惜损害国家和民族的整体利益。
因为官僚也是人嘛，是人就会有私心，是人就会为自己谋私利，即使是精挑细选上来的政府官僚自然也不例外，他们又不是圣人，而是凡人，按照韩非的说法，他们大都是一些“中人”。[/cp]

《历史的侧面》（404）

所谓“中人”，就是“中等货色”之人，能力中等，资质中等，道德水平却很平庸，不太好也不太坏，见到可怜之人、可怜之事也会同情心泛滥，见到有利可图也会尽可能地去贪去占。
其实，贪污一点儿、腐败一点儿，也没什么，毕竟清水衙门不养鱼，臭水沟里蛆虫多，要想让马儿跑得快，就要让马儿吃饱饭，鱼和熊掌不可兼得。实际上，郡县制度在建立之初并没有很好地解决“官僚的个人利益”与“国家的整体利益”之间的矛盾问题（关于这一点后面还会做具体分析），所以，中央的皇帝对于官员的腐败行为往往采取息事宁人的态度，一方面对“廉政建设”三令五申，另一方面对官僚的灰色收入又姑息养奸。比如，宋太祖会容忍地方官的贪污，康熙帝会对京官们向国库借款的事情采取半公开的容忍态度……
其实，在皇帝的那里，官僚集团的贪污腐败只能算是小角色，真正让他们感到害怕的还是地方的分权。因为地方一旦方分权过重，势力立马就会坐大。这些膨胀起来的地方实力派轻则不听中央号令，各自为政，重则搞武装割据，称霸一方，成为地方上的土皇上。
所以说，官员的贪污腐败在皇帝眼里只能算是疥癣之疾，地方势力的膨胀才是心腹大患。因为它直接关系到一个王朝的生死存亡，所以，历朝历代的皇帝都会不遗余力地加强中央集权。集权、集权、再集权，专制、专制、再专制，其目的就是为了防止地方坐大，尾大不掉，最后威胁中央的安全。

《历史的侧面》（405）

然而，在当时历史条件下，要想做到这一点又很不容易，因为生产力水平不高嘛，科技也不发达，交通基本靠走，通讯基本靠吼，如何行之有效的管理地方、控制地方，如何监控这些官僚、如何使中央的政策下达地方、如何使地方的民情上传到中央，都是一些老大难问题。
只不过，秦朝的寿命很短，还没有来得及将这些问题考虑清楚就急不可耐地灭亡了。代之而起的是汉朝，所有这些问题也都留给了汉朝。
西汉初年，为了有效控制住地方，防止地方势力坐大，刘邦仿照秦朝制度，在地方上设置郡、县。但是在行政区划方面，照比秦朝又出现了一些新情况，比如说：
第一，西汉的“郡”特别的多。
汉中央将秦朝原有的郡要么一分为二、要么一分为三，进行拆分。这样拆分的目的当然是为了削弱地方实力，防止他们坐大。因为只有把郡的管辖范围缩小了，才能有效地防止地方势力坐大，割据一方。然而，这样的做法，又使得郡的数量大大增加；

《历史的侧面》（406）

第二，是“一国两制”的实行。
由于秦朝速亡的原因，刘邦想当然的认为，是单纯施行郡县制造成的。在他看来，在全国范围内单独推行郡县制、完全放弃封建制，有点行不通。因为中央一旦出现情况，地方容易袖手旁观，所以在对待封建制和郡县制的关系问题上，他采取了一种“折中”的方案，就是“一国两制”。在首都周围地区，施行郡县制，在东部和边疆地区实行封建制，分封了很多诸侯国，让它们建立王国，拱卫中央。可是到了汉朝中期以后，随着“推恩令”的推行，很多诸侯国被拆分得七七八八，分裂出许许多多的小郡（国）；
第三，汉武帝是一个号大喜功的皇帝，文治武功都比较昌盛。汉帝国经过他的开疆扩土，版图大大向外扩展，拓地千里。在这些新占领区，又设置了二十多个郡；
……
如此一来，到了汉朝中期，郡（国）的数量已经达到了103个，而这些郡（国）下边儿，又统辖着一千五百多个县。

图 网上流传的秦朝行政区划，秦朝是“郡县”二级制

图 西汉时的行政区划

此图来自于谭其骧的《中国历史地图集》，照片是我在书店顶着店员的白眼拍摄的，不是很清楚，大家凑合着看吧

《历史的侧面》（407）

要知道，秦朝在鼎盛时期，即使加上岭南、云贵、辽东这些新开发出来的土地，全国也不过四十多个郡，而西汉的郡，一下子暴增到一百多个，这实在是骇人听闻。
为什么这么说呢？
因为，任何一个行政组织都要分成若干个层次进行管理，而每一个层次又有一定的管理幅度。层次和幅度之间一般存在着反比关系，层级越多，管理幅度越小，层级越少，管理幅度越大。而中央集权的郡县制国家，也要遵循这样的规律。国家的管理也需要分层次，层次和幅度是行政区划的最基本要素。
一般说来，层次的级数越多，中央和地方的阻隔越远，上情不易下达，下情也不易上行，中央政府很难对地方进行有效的管理。所以从中央集权的角度来讲，应该尽量减少层次的级数，最好由中央来直接统县。但是这样一来，管理幅度就会增加。你想啊，全国有一千五百多个县呢，全都由中央来直属管辖，不累死它才怪。所以，为了减小管理幅度，就只能增加层次级数，在中央和县之间安插进一个“郡”，由郡统县，然后中央再管着郡。秦汉的时候，行政区划就是“郡县”二级制。

《历史的侧面》（408）

可是，在汉初的时候，郡也太多了，有一百多个呢，如果政务全部汇集到中央，中央政府和皇帝佬儿仍然受不了。于是乎，汉中央就遇到了一个幸福的烦恼——如何对待不断增加的郡（国）的数量以及由此带来的政务繁巨的问题。
那么该如何解决呢？
其中一个解决办法是——“合并郡县”，也就是将小的郡合并成大的郡，将小的县合并成大的县，这样的做法比较简单快速。但是，这种单纯“做加法”的方式不太可取。为什么呢？因为合并的尺度没法把握，如果合并的力度稍大一些吧，很容易制造出“超级郡县”，使地方势力坐大，尾大不掉，这就违背了设置郡县的初衷；如果合并的力度稍小一些吧，又没什么效果，白白折腾一场不说，还劳民伤财，起不到什么大作用。总而言之不太好弄。
最后，聪明的汉朝人还是想出了一个好办法，就是——“加塞”！
所谓“加塞”，又称“夹楔子”，其实就是“插队”意思。只不过，到了我们这里就不能称它为“加塞”了，因为这是一种制度上的安排。
为了说明“加塞”的妙处，我们先做一个比喻。

《历史的侧面》（409）

我们知道，在如今的大专院校里都在搞院校合并，努力使自己升格为综合性大学。
学院升格为大学，除了可以使学院的校长们风光一把之外（品级和待遇都可以大幅度提升），最主要的好处是它可以为校方的管理带来极大的方便。
比如说，在之前的学院里，行政机构只有两级：“校——系”。下边的“系”里不管出了什么事儿，都要来麻烦校长。如果“系”的数量不太多，校方勉勉强强还能够承受，如果多了，那么做校长的真是苦不堪言，估计想死的心都有了。
可是，等到升格到“大学”以后就不同了。校长只需在“系”与校方之间安插进一个“学院”的单位、将几个“系”合并在一起凑成一个“学院”，让学院自己去处理就行了。
为什么这么说呢？

《历史的侧面》（410）

因为，“学院”成立以后，下边的“系”里不管出了什么事情，都要先找学院来解决。学院解决不了的，再来惊动校方。经此变革，就形成了：“校方——学院——系”，这样一种“三级”结构。
而“三级结构”的出现，有很多的好处。比如，它可以大幅度降低校方的工作量，缓解校长的压力，因为很多工作已经被“学院”一级处理过一遍了，校长和校方只需在处理意见上签签字、盖盖章、或者写一些指导性意见就可以，不必亲力亲为。如此就大大缓解了校方的工作压力，也解放了校长，使得这些人有更多的时间做他们自己想要做的事。比如喝喝茶水、看看报纸、搞搞研究、或者泡泡小蜜。
但是，这种“夹楔子”的方法也并非至臻完美，而是有很多的缺陷。其中，最直接的一个缺陷就是它增加了管理的层级，使得上情不易下达，下情也不易上行，因为中间隔着一个“学院”嘛，谁知道这些学院是不是真的认真负责，要是他们处理不当怎么办？或者和下边的系主任合起伙了蒙骗校长该怎么办？这些都是未知数。那么，有没有一种方法可以解决这个矛盾，既能缩小管理的幅度、又不至于使管理的层级增加呢？
你还别说，还真有，还真让他们想出来了。

《历史的侧面》（411）

汉初的时候，中央对于地方始终不太放心，就经常派出一些监察官到地方上搞巡查，称作“出刺”各地。
这里的“刺”有“检核”、“问事”的意思，说白了就是搞刺探和侦查，俗称“包打听”。汉中央设置这样一种监察官，主要是为了防止地方官坐大，在地方上搞小动作，或者阳奉阴违不听中央号令，最后势力坐大，威胁中央的安全。
由于这些官员大都是吏员出身，而且大都是由丞相府属下的官吏——“史”（御史）——来担任，所以，又称作——“刺史”。
到了汉武帝的时候，干脆将全国划分成十三个“州部”（外加一个司隶校尉，主要管理首都附近的监察工作），每个州部下辖若干个郡，固定下来。然后，每个州部设置刺史一名，专门负责监察所在州部的郡（国）。比如：荆州、徐州、益州、冀州等等，都是在这个时候建立起来的。

图 西汉十三个“州部”

西汉仿照《禹贡》和《职方》里的州名，将天下郡县划分成十三个州部外加一个司隶校尉部

发一张标准的西汉十三…了“州部”图，

至元封五年（前106），汉武帝依据山川地貌将全国一百零几个郡（国）分为十三个州部，每部州置一刺史，掌刺察一部的官吏和强宗豪右，定为常制。

《历史的侧面》（412）

这十三个州就相当于十三个监察大区，每一个大区都安排一名刺史主持监察工作，以“六条问事”对辖区之内的郡县进行监察。
刺史的主要任务，不是对监察区域之内的具体行政事务进行干预，而是对所属各郡（国）的行政长官进行监督和考核，考察他们的工作是否称职。
这里需要注意的是，这个时候的郡县制度，郡的长官称为“郡守”（或“太守”，比如关羽曾担任过襄阳太守，另外还有一个“国”，是从汉初分封的诸侯国里分裂出来的，大致与郡同级，它的长官称为“相”，比如那个从小就知道让梨的孔融，曾担任过“北海相”），县的长官称作县令，他们都属于地方官，而刺史虽然执掌监察大权，专门找地方官的茬，但他们的组织关系却不在地方，而在中央。他们并不属于地方官，而属于中央官，领的是中央的工资，向中央负责，直接受中央的领导。
另外，这十三个州部的刺史，权力虽大，职位却低的可怜。比如说，当时郡守守的级别（也称“秩禄”）是两千石（粮食），而监视他们的刺史，级别只有六百石。汉中央用六百石的官去监察两千石的官，显然是在“以小监大”，也就是用低级别的“监察官”去监视高级别的“行政官”，用低品秩的“行官”去监督高品秩的“坐官”。这样做的目的当然是为了防止监察系统一家独大，势力膨胀，成为新的权力主体。因为监察官本来就制约着行政官，如果让他们在品级和待遇也压过行政官，那么，还有行政官的活路吗？

《历史的侧面》（413）

所以必须实行“以小监大”的策略，用芝麻官去监督大干部。也就是说，对于那些具体办事的行政官，是既给权力、又给地位，但是对于那些在背后告黑状的监察官，则只给权力，不给地位，让他们相互制衡，互相制约，防止他们当中某一家势力独大，尾大不掉，最后威胁中央的安全。
不过历史证明，这种“以小监大”的监察策略也确实是一种行之有效的监察方法，既能够起到监督地方官防止他们做坏事儿的作用、又不会因为监察官的权力过大而导致压行政官一头的情况的出现，所以，在汉朝的绝大部分时间里，实行的都是这种州部加上郡县的“二级半”制度。在官方那里，郡县才是合法的行政区划，“州部”不算。州部属于监察区性质，不是一级行政区，汉中央也竭力避免它成为一级新的行政区划，免得这个幅员辽阔、人口众多的监察大区势力坐大，尾大不掉，最后威胁中央的安全。
然而，到了东汉末年，情况发生了变化，就是大规模的平民起义爆发了。
当时，平民起义进行的如火如荼，声势浩大，遍地开花，仅凭一两个郡的力量根本镇压不住。而且，这些起义军往往采取流动作战的方式，他们“连州跨郡”，转战各地，战线拉的都比较长，等折腾完一个地方，紧接着又去折腾另外一个地方，既没有明显的季节性，也没有固定的根据地，这就迫使县与县之间、郡与郡之间必须协同作战才行。没有办法，中央只得将原本属于监察区性质的“州部”给固定下来，让它们拥有更多的实权，同时又将“刺史”这个职务向行政官化，改称“州牧”，并派出中央的九卿来担任这个职务。

《历史的侧面》（414）

如此一来，这些个临时设置的监察官开始有了固定的职权范围和治所，由临时性的派遣——“行官”，变成了常设机构——“坐官”。相应的，其品级和秩禄（工资）也得到一定的提升，从六百石上升为两千石，一同上升的还有他们的行政、司法、人事、财政等大权，甚至是军权。
于是乎，这些“州牧”开始慢慢坐大，势力膨胀。他们上管天、下管地，中间管空气，集行政、司法、军事、人事、财政大权于一身，相当于某一个军区司令兼数个郡的党政军一把手，可真是名副其实的“封疆大吏”。有的时候，州牧甚至越过“郡”这一级，直接指挥下边的县，导致各个郡的太守逐渐被架空了。到了东汉末期，这些郡守几乎成了政协委员，每天只是喝喝茶水，耍耍贫嘴，彻底退居了二线。而汉朝的行政区划也由“郡—县”二级制（或称“二级半”），彻底地变成了“州—郡—县”这样的三级制。
历史上比较出名的“州牧”有：刘焉（曾任益州牧）、黄琬（曾任豫州牧）、刘虞（曾任幽州），以及汉末三国时期的刘备（曾任豫州牧）、刘表（曾任荆州牧）、陶谦（曾任徐州牧）、曹操（自领兖州牧）等等。

《历史的侧面》（415）

说到监察大区，我们这里插播一句题外话。公元2000年5月，新上台的俄罗斯总统普京大帝曾经签署过一道命令【1】。命令的核心内容是将俄罗斯境内若干个自治共和国、边疆区、州等一系列行政区（大约80多个），统一划分成七个监察大区（联邦区）。每个监察大区派驻一名“总统全权代表”（其实就是钦差大臣，监察官性质），进行直接的管理。这些“代表”的权限很大，背景复杂，手握尚方宝剑，可以镇压“地方诸侯”，往往凌驾于地方官之上。
这些所谓的“全权代表”，虽然在纸面上写得冠冕堂皇，说是为了行使监察之权、监督地方工作，但细琢磨起来，无非就是中国汉代“州部”制度的翻版。他们像“州牧”一样由中央任命，受中央委托，向中央负责，领中央的工资，组织关系也在中央，是中央派驻地方的监察官。
实际上，普京大帝并没有耍出什么新花样，他那一套政治手腕无非是在“以小监大”，也就是用低级别的监察官去监督高级别的行政官用小虾米去监视大干部，然后在他们之间找平衡，最终达到中央集权的目的。其实这些权术手腕都是中国人民玩剩下的，要说起耍心眼、弄手腕、斗权术……这些方面的伎俩，地球上恐怕没有任何国家和民族能和中国人匹敌，中国人在这方面有两千多年的悠久历史，是在染缸里泡大的，久经沙场，身经百战，早已总结出一整套的理论和方法，比如“圆滑学”、“厚黑学”。其实，不管是美国的总统，英国的首相，德国的总理，还是俄国的沙皇，要说起整人、弄人、祸害人、都会被中国的干部甩出好几条街。就他们那点儿权术伎俩如果放到中国，充其量也就一乡长的水平。