图 俄罗斯的“联邦大区”制度

《历史的侧面》（416）

好了，我们回到正题。
等到这些州牧坐大以后，中央又开始不放心了。因为地方势力膨胀必然会威胁到中央的安全，汉末、三国就是明晃晃的例子，所以必须把它废掉。
等到魏晋南北朝的时候，基本上确立了“州—郡—县”这样一种行政割据，地方很爽，中央很慌。因为州的势力范围太大了嘛，很容易形成地方割据，不听中央的号令。所以，到了魏晋以后，特别是到了南北朝以后，只要政治局面稍微稳定一些，中央政府就会想方设法削弱地方的权力。
那么，怎样削呢？
其实方法很简单，就是拆分。
南北朝时的统治者大体模仿了西汉初年刘邦的做法，对“州”进行拆分，将一个州拆成几个州，将一个郡拆成几个郡，甚至连一些县也不放过，一个县被拆成几个县。其目的当然是为了防止地方坐大，防止这些郡县因为管辖地面儿太大而导致的势力膨胀问题。
当时正好又赶上“五胡乱华”的年月，兵荒马乱的，文官势微，武将崛起。所谓“乱世英雄出四方，有枪便是草头王”。对于那些在战争当中立过功的武将和敌方阵营里跑来投降的能人，中央政府总要给他们一些赏赐。这在战争年月，既是一种恩典、也是一种限制。
那么，中央政府拿什么来犒赏他们呢？

《历史的侧面》（417）

在那个社会动乱、物资匮乏的年代，中央政府能够拿的出手的既有价值、又有份量的东西，恐怕也只有“官职”了！
官职就成为一种奖品，或者一种资本，是中央奖励军功和吸纳特殊人才让他们技术入股的本钱。
官员通过努力奋斗来获得官职，又通过职权的行使来改善自己的生活，至于是怎样操纵的，我们这里就不多说了，大家都懂的。
就这样，这些功臣武将往往都被授予“州刺史”或“郡太守”这样的官职，也不管他们是称职还是不称职。
可是，随着武将数量的增加，所需要的官职的数量也在增加，为了应付这种不断增加的对于职务封赏的需求，中央政府必须拿出足够的州郡来才行。可是州郡的数目虽然增加了，国土面积却没有增加，没办法，中央政府只好将原有的州郡进行拆分，将它们的辖区划小，面积缩减，硬挤出一些空间，建立新的州郡。
按照史料记载，南北朝时一个州往往被分割成三四个州，一个郡要被分割成五六个郡，甚至一些县也要被分割成两三个县。这样的拆分方法使得南北朝时期的中国出现了一种诡异现象，就是在国家版图不增加的情况下（甚至一直在缩小），全国一共划分出了220个州，990个郡，和三千多个县。要知道，南北朝时期是中国版图严重缩水的时期，中国实际控制的区域一直在萎缩，东北和西域几乎全丢了，西南也没剩下多少，可行政区划的数量却是原来的好几倍，这显然是不正常的，也不符合科学的管理幅度。

图 南北朝时的行政区划

《历史的侧面》（418）

据说，当时还有人开玩笑，说："只有一百家人口的地方就可以立一个州，只有三户的居民就可以立一个郡。"到了后来，甚至出现了州郡的数目实在太多，县都不够用的情况，比如，两个郡要共管一个县、两个州要共管一个郡。这已经不是什么“行政区划”了，而是在地图上信笔涂鸦和乱涂乱画，必须彻底改革才行。
而改革这项工作，是由隋朝来完成的。
隋朝是南北朝之后，中原地区建立的第一个强大而统一的王朝，开国皇帝杨坚同志也比较雄才大略，很早就看出行政区划太多太乱所带来的弊端。所以他一上台就把“郡”这一级给废了，让州直接管县，中央再直接管州，恢复汉朝那种郡县二级制。从此之后，“郡”这一称呼在中国历史上正式退出历史舞台，永远的消失了（在隋炀帝时期曾短暂恢复过）。
隋朝初年就是“州县”二级制。
但是，光废除“郡”还不行，还有一项工作必须要做，就是减少“州县”的数量，因为管理幅度太大，中央受不了，尤其是“州”这一级，经过魏、晋、南北朝差不多五百年的变迁，州的数目极度膨胀。到了隋朝统一的时候，全国共有三百多个“州”，下边辖着三千多个县，完全超出了合理的适用区间，如果这些“州”全部由中央来统辖，不累死他们才怪，所以，隋朝的统治者又遇到了汉初的烦恼，就是如何管理这么多的州。
历史又转了回来。

《历史的侧面》（419）

那么该如何裁减呢？
还是老办法——合并，将两三个、或者四五个“州”合并在一起，组成稍大一点的州。当然了，合并的尺度一定要把握好，不能太大，也不能太小。太大了容易形成超级郡县，从而容易引发地方割据；太小了又起不到啥大作用，白白的劳民伤财。而这个工作又是由隋炀帝来完成的。
要说起隋炀帝这个人来，给人的第一印象往往是荒淫无道、暴虐成性，其实，这并不符合历史事实。因为，隋炀帝的很多“事迹”都是后人瞎编的，或者一些历史小说、戏剧、话本为了情节的需要演绎出来的。实际上，隋炀帝不能算是一个昏君，只能算是一个暴君，比较好大喜功、穷兵黩武、急功近利而已。按照中央民族大学教授蒙曼的说法，隋炀帝就是“一个有理想、有行动力，但是没有节奏感，而且急功近利，没有仁君之德的皇帝暴君。他特别想成为一个前无古人、后无来者的皇帝。但他的步子走得太快、太急，根本就没有兼顾到老百姓的幸福和社会承受能力，这也是他一生最大的失误。”【3】实际上，隋炀帝留下了很多历史功绩，比如“大运河”、“科举制度”等等，关于这方面的内容，我们后面还要重点描述。
从大业三年（607）开始，隋炀帝开始大刀阔斧地进行行政体制改革，大规模合并州县，把全国合并成190个州，下边管辖着1200多个县。因为隋炀帝这个人比较喜欢汉朝制度，是个“汉朝控”，所以，他把“州”这一称呼又改回到“郡”。于是，隋朝在大部分时间里又回归到汉初那种“郡—县”二级的制度里。

《历史的侧面》（420）

贞观年间，唐太宗仿照汉武帝的做法，将天下州县依据山川地貌划分成十“道”。这十个“道”，也属于监察区的性质，和汉朝时的“州部”是一样的。
这些“道”虽然是监察部门，但它们也有自己的官员，最初时称作“采访使”，后来称巡察使、按察使、观察使、黜陟使……等等各种各样的称呼，不是很固定。他们的主要职责是监督地方官，防止他们干坏事儿，但一般不得干预地方政务。等到唐玄宗时，随着疆域面积的进一步扩大，又将全国划分成十五个道。每道下辖若干个州县，对它们的行政长官进行监察。
唐朝的“道”和汉朝的“州部”其实一样，都属于“监察区”的性质，是监察官巡行的路线，不是一级行政区。“采访使”也不是地方的官员，而属于中央的，他们领中央的工资、向中央负责，组织关系也在中央，和汉朝的刺史一样，他们也属于“行官”（监察机构）的性质，不属于“坐官”（行政机构）的性质，不能对地方官员的日常工作指手画脚。
就这样，从汉末到唐初，中国的“行政区划”在兜了一个大圈子之后，又回到汉武帝时期设置的十三“州部”的那种格局里。只不过，这一次唐朝学乖了，他们及时吸取汉朝的教训，只把“道”当成是一种监察区来看待，说什么也不愿意承认“道”是一级行政区。所以，在唐初的一百年里，“采访使”都是临时性的设置、随意性的安排，不是常设机构，甚至连正式的办公场所都没有。很多时候，都是地方出现了一些大乱子，或者皇帝想整饬某些官僚，这才临时派遣一些监察官到地方上搞巡查。而且，这个时候的巡查区域也不再是一大片，而是改成一条线。这些巡查路线既不常设、也不固定。比如，电视剧《神坛狄仁杰》里，狄胖子就曾经担任过这样的监察官。

图 隋朝时的行政区划

《历史的侧面》（421）

只不过在电视剧里，编剧犯了一些错误，比如，把这种监察官称作“黜置使”，其实这是不对的，因为“黜”是罢黜的意思，“置”却没有升职的意思，实际上应该称作“黜陟使”才对。
“陟”有晋升、升迁的意思，“黜”是罢黜。
二者合在一起就是说，我对你的工作有权进行监督和考核，并给出审核意见，然后根据你的工作业绩向中央提出升迁或者罢黜的意见，以便唐中央对你的工作进行考核。
据说，唐朝的监察官权力很大，到了地方上可以便宜（biàn yí）行事，也就是在不上报中央的情况下，可以自行处理一些违法乱纪的事情，处罚那些作奸犯科的官僚，直接罢他们的官、直接判他们入狱、直接动刑、甚至直接处决。
但是，这种没有固定治所、没有固定监察区域、也不常设的监察方式有一个很大弊端，就是监察效率十分低下，因为不常设嘛，只能做一些事后的调查，不能进行实时监控，无法做到防患于未然。没有办法，到了唐玄宗李隆基的时候，只好将这种监察制度固定下来，在原有监察制度的基础上，将监察区域也固定下来，将全国划分成十五个“道”，每道设置“采访使”一名。这些监察官开始有了固定的治所、固定的僚属、固定的监察范围、以及固定的监察权限。于是乎，这就又回到了汉朝末年那种“州部”的制度里，只不过更换了个新马甲，称作“道”，其实是换汤不换药，都是一回事儿。

图 初唐的行政区划

《历史的侧面》（422）

但是，唐朝毕竟是在汉朝之后，有汉朝活生生的例子在那摆着，唐中央说什么也不愿意把这些监察官员地方官化了，一直不给他们正式的名分，始终将他们职权限定在监察官的范围之内，不让他们由“行官”变成“坐官”。
所以，当时的行政区划在地方官这看来，是“道—州—县”三级。但是在唐中央那边儿看来，是“州——县”两级，因为道是监察区嘛，唐中央死活不承认“道”是一级行政区，只承认“州”、“县”才是正式的行政区。所以是“州县”两级。至于该如何称呼，我们不妨和一下稀泥，就称它为“二级半”制度好了。

图 唐朝中前期的行政区划

《历史的侧面》（423）

按说，这种“二级半”制度在天下太平的时候还凑合，基本上可以说是运转正常，但是到了唐朝中期以后就不行了。
为什么不行了呢？
因为“安史之乱”爆发了。
当时的“安史之乱”，闹得动静挺大，整个中原腹地都成了战乱区。唐政府为了平息叛乱，不得不将原来设置在边疆地区的军区制度引入到内地。同时为了加强管理、提高效率，又将原来的“道”划小，将其与军区制度相结合，形成了“道”与军区的复合体——“藩镇”。
藩镇又称“方镇”、“军镇”。“藩”是防卫、保卫的意思，“镇”就是军镇。藩镇的长官一般称作“节度使”或“节略使”，本来是个军职，只能管管军政，不能管民政，相当于军区司令，不能干预地方政务。但是与“道”相结合以后，不一样了。这些节度使开始身兼监察之职，称作“观察黜陟使”（由前期的采访使更名而来），不但掌握着地方的军务，还逐渐染指地方的政务。后来，这些节度使连蒙带骗地把司法、人事、财政等大权从中央那里糊弄来，势力开始慢慢坐大。

《历史的侧面》（424）

我们在前文说过，地方官一旦分权过多，势力立马就会坐大，因为“权力的循环链”被打断了嘛！上边的皇帝想管，管不着，因为地方分权嘛；下边儿的老百姓可以管，可是又不让管，因为老百姓没有任何监督的权力。这样一来，夹在中间的地方官正好失去了控制，成为一级独立的权力主体，不受任何一方的制约，想不让他坐大都难。
而中唐以后的藩镇就属于这种情况。
“安史之乱”以后，唐中央的权威急剧衰落，根本压制不住地方。为了镇压各地此起彼伏的叛乱和少数民族的入侵，唐中央不得不下放更多的权力给地方。比如说，为了缓解中央财政的压力，唐中央下放了一些财权，让节度使自己去征收赋税、筹集粮饷，由此，藩镇开始有了财政大权；为了有效地协调军事行动，唐中央不得不让节度使兼管数个州的行政大权，由此，藩政开始有了行政权；后来，唐中央干脆将监察权也下放了，让这些节度使监察地方的官吏，由此，藩镇开始有了监察大权。如此一来，节度使便开始总揽地方的军、政、财、监等大权。他们常常身兼数职，很多节度使兼任度支使（负责军需调度）、营田使（负责屯田事务）、采访使（负责监察）等数个职务，权力巨大，不受限制，想不让他们坐大都难。

《历史的侧面》（425）

与此同时，随着庶族地主地位的不断上升，统治集团内部的矛盾空前激烈，朝廷内部派系林立、党同伐异、宦官专权、牛李党争，严重影响了中央政府的权威与效能。而中央精力的涣散，又直接影响了对于地方的监控，为地方势力的膨胀提供了有利条件。很多节度使开始招兵买马，扩充实力。而这些招来的兵没什么事干，一天到晚除了打仗就是训练。他们与中央军的最大区别在于，中央军的大部分时间里都是在踢正步，而他们是拎着大刀片子砍人，而且越砍越有瘾，越砍来劲，越砍越有心得。要知道，职业军人养家糊口的营生就是打仗，不打仗就没有饭吃，只有多打仗，才能赚更多的钱。可是“安史之乱”之后，天下太平，哪有那么多的仗可打。所以，很多下级军官就怂恿着节度使起兵造反，甚至逼着他造反。反正你不造反我们就把你杀了再拥立一个，然后跟着他接着造反，晚唐时期，乃至五代时期，有很多兵变就是这样形成的。
不过，这种政治格局也带来一个问题，就是军队的战斗力虽然上去了，忠诚度却下来了。因为募兵制度的实行，使得兵只识自己的兵，兵只识自己的将，军队只听命于给他发钱的人。谁给他发钱，他就替谁卖命，有饭就是爹，有奶便是娘，根本不讲什么道义和气节。中唐以后，很多武装只听命于节度使，根本不买皇帝的账，因为节度使才是真正的后台老板，既发工资、又给粮饷，至于皇帝嘛，只是一个遥远的牌位，有用的时候就拿来拜一拜，没用的时候就扔在了一边儿，无人理睬。因此，这些军队在名义上虽然属于中央政府，实际上却是藩镇的私人武装，属于私家军的性质。

图 中晚唐时期的藩镇割据

这个清楚一些。

《历史的侧面》（426）

据说，当时全国有57万军队，光十镇节度使就拥兵49万，其余的8万人在中央政府手里，如此外重内轻的力量配置，中央当然控制不住地方。再加上，“安史之乱”之后有很多节度使是由安史降将担任的，而唐中央穷困潦倒，国困民穷，赏无可赏之下只好以赏功为名，授予他们节度使的职务，让他们统领一方。等到这些藩镇坐大以后，中央就再也控制不住他们了，只好采取萝卜加大棒的政策，连蒙带吓唬地哄着他们过日子。
到了后来，这些地方势力甚至连地方官的辟任大权也霸占了去，开始自行聘任僚属，自己选拔官吏，把中央派来的地方官给挡在了门外。当然，事情要这么干，但表面文章还是要做足的，不能伤了和气。这些节度使在聘任完自己的僚属之后，一般会假惺惺地向中央提交一份申请，说我在地方上有多么多么的不容易，为唐中央戍守边疆劳苦功高，可以说费尽了力、操碎了心，现在我挑选几个得力助手来帮我的忙，你总要给点儿面子吧，哈哈，我看你就直接批准得了。而唐中央也很给面子，一般都会照直批准。其实不批准也不行，主要是打不过人家。所谓“辟书既上，命书继下”，完全是在装样子。

《历史的侧面》（437）

这事儿搁在过去，中央是老大，地方是随从，地方上的一切事务都由中央节制。现在可好，中央式微，地方坐大，此消彼长之下，中央就再也管制不住地方了。这就像大户人家里边儿过了气的正房大老婆，虽然地位很高，架子很大，但明显干不过偏房，心里虽然有老大个不愿意，但脸上还要不露声色，强颜欢笑，在精神上自我感觉还是一家之主。
到了唐朝后期，这些藩镇完全成了地方上的实际主宰者，中央派到地方上的所谓“别驾”、“长史”、“司马”之类的官员，则完全成了摆设，根本没有实权。它们要么是中央一些犯了错误的高官的贬谪之所，要么是一些没有了前途的士大夫们的养老之地。
比如，大诗人白居易就曾经被贬到江州去做司马。他这样的司马，虽然叫做“司马”，但与汉朝的“大司马大将军”根本没有可比性，只是芝麻绿豆般的小官，只有职务，没有实权，每天白吃饭，不干活，整天悠哉悠哉的，不是游山玩水，就是泡马子、洗温泉。而且，在一般情况下，像他这样被处分的官员，其他一些官员还不敢跟他交往，怕惹祸上身。因为一旦和他交往有了交集，很容易被人抓住把柄，往死里整，影响仕途啊，有木有，毕竟人都是功利的，即使是政府官员也不例外。所以，白居易被贬到江州以后，整天无所事事、无所作为，闲得蛋疼的时候就去找找小姐，喝喝花酒，撩撩良家妇女，再写一些悲天悯人的诗，比如《琵琶行》之类的混日子。

《历史的侧面》（438）

就这样，唐朝的“道”（藩镇）也开始慢慢坐大，最终为一级行政区。唐中央嘴上虽然不愿意承认，在公共场合仍然叫嚣着我们大唐帝国只有州、县两级，仍然属于二级制度，但私下却里被迫承认“藩镇”已经是一级行政区。中唐以后，大唐帝国的行政区划就是“道（藩镇）—州—县”三级。而且，唐中央对于这些藩镇几乎无能为力，最后也在藩镇割据的围剿中灭亡了。
唐朝以后是“五代十国”，又是一个混乱的局面，直到宋朝的统一。
宋朝的统治者是通过军事政变上台的，和之前的“武将轮流坐庄”的五代十国没什么两样，得位也不是很正。所以，他们心里没什么底，总害怕其他的节度使也有样学样趁火打劫，搞地方割据，最后威胁中央的安全。所以，“藩镇”这个东西是绝对不能再要了，必须废除，因为它的存在只能造成地的武装割据和国家的混乱。宋帝国建立以后，宋太祖所做的第一件事情就是废除“藩镇”制度，将兵权收归国有，而他废除藩镇的方法就是著名的——“杯酒释兵权”。
但是，废除了藩镇以后，还有一个重大问题亟待解决，就是如何统辖这么多的州县。因为，宋朝之前的“五代十国”也是一个乱世，和南北朝、隋末一样，出于安置功臣、封赏武将的原因，又分裂出许许多多的州县。州县的数量再一次暴增。
要知道，宋朝照比其他的王朝，版图面积大幅度缩水，东北、西北、西南全丢了，基本就剩下汉族能够控制的核心区域。但是，经过“五代十国”几十年的发展和变迁，全国的行政区划非常混乱，到宋帝国统一的时候，全国居然有四百多个州，2000多个县，这无论如何都是不合理的，所以必须进行改革才行。
可是，怎么改呢？
合并州县啊，历史又转了回来！