《历史的侧面》（439）

通过合并州县，宋初的时候，大体实行的是州县二级制，但是，汉唐的经验表明，在一个幅员辽阔、人口众多的国家要想实现中央集权，仅凭这种“二级制度”是很难有效控制地方的，必须建立一种监察大区制度才行。
可是，这种监察大区在天下太平的时候还算凑合，能够做到既不增加层次级数、又能减小管理幅度的效果，但是，一旦出现大的动乱，比如平民起义、武将叛乱、外族入侵等等，立马就会运转不灵。如果下放给它们的权力过多吧，会形成超级郡县，造成地方势力膨胀，分裂割据，尾大不掉；如果下放的权力过小吧，又起不到什么大作用，白白折腾一场，还劳民伤财。
怎么办呢？
有办法，别看宋太祖是武将出身，但他脑皮层很厚，很懂得耍阴谋诡计。在行政区划方面，他参照汉唐制度也建立了一种监察大区制度。只不过，这个监察大区与以往不同，以往的监察区都是只有一位首长。在天下太平的时候，他只有监察之权，可以纠察地方官员，但不能干预地方政务。但是到了天下动乱的时候，他很可能身兼数职，集地方的军政、民政、财政、司法等大权于一身，很容易坐大，谁都控制不了。

《历史的侧面》（440）

但是到了宋朝这里，不一样了，宋中央对这种监察制度进行了改革，改革的中心措施是：将监察区的权力劈成了好几份，不再设置单独一位首长，而是设置好几位首长，让他们分掌某一方面的权力。比如：
掌管财政、赋税工作的，称作“转运使”；
掌管军事工作的，称作“安抚使”；
掌管赈灾和茶、盐专卖事务工作的，称作“提举常平使”；
掌管司法诉讼工作的，称作“提点刑狱使”（比如，我国古代杰出的法医学家、被称为“法医学之父”的宋慈，就曾经担任过广东、江西、湖南的提点刑狱使）；
……
这种将地方权力进行分解的方法，看起来比较新奇、也比较另类，完全超乎了当时人类的主观想象，所以专门换了一个新马甲，啊不，是更换了一个新名称，由唐朝的“道”改成了“路”。全国被划分成十五个路（后来又分割成十八路、二十三路，每个路的下边又管辖若干个州）。比如：京东路、京西路、河北路、河东路、广南东路、广南西路……
其中的“广南东路”和“广南西路”，就是今天广东省和广西省的前身。

图 宋朝的“路”

《历史的侧面》（441）

而宋中央之所以要这么做，当然是为了防范地方势力过度膨胀，最后威胁中央的安全。因为地方的最高权力只有分散了，地方官才能够相互制衡，互相制约，彼此牵制，这反过来又特别有利于加强中央集权。这也是宋朝统治者的诡诈和高明之处。
但是，这种将地方权力进行分解的方法，虽然特别有利于加强中央集权，但权力是集中上去了，办事的效率却下来了，这就如同军权被收上来以后，军队的战斗力下来了一样。
比如说，某一件事情，原本在一个衙门就能解决，现在可好，权力被拆分成好几份，又被分配到不同部门，那么，他们遇到事情必然会相互推诿，互相扯皮，各管一摊，各主一事，独扫门前雪。结果，必然会使行政效率空前低下，内耗严重。
要知道，大宋王朝是很富有的王朝，豢养了中国历史上最为庞大的官僚群体，可行政效率却是最低下的。宋朝的官场是领工资的人多，当差的人少，吃饭的人多，干活的人少，机构臃肿，人浮于事，冗官、冗员、冗兵特别的多。再加上宋朝皇帝有意降低武将的地位，奉行“守内虚外”的政策，使得整个帝国暮气沉沉，萎靡不振，积贫积弱，被动挨打，直至灭亡。

《历史的侧面》（442）

好在，这种制度在天下太平的时候还算过得去，大体能够维持宋帝国的正常运转，甚至连周边的一些民族国家，比如辽、金、西夏等国，也经常派人来学习、考察宋国人先进的管理经验，而这些国家基本上照搬照抄了宋朝的制度。只不过，辽国由于建国时间比较早（比宋朝还早），所以，在行政区划上主要效仿唐朝的制度，设道、州、县三级。而金国的土地大都是从宋朝那里抢来的，所以，他们大体照搬照抄了宋朝的制度，设置路、州、县三级。
可是这样的制度到了南宋末年遭遇了危机，发现“路”也不好使了。
为什么呢？
因为宋帝国长期遭受游牧民族的侵扰，总是打不过人家，尤其是行政效率低下的地方很难抵御外敌的入侵。为了增强地方的行政效率，宋中央不得不一点一点儿放权给地方，路的权力也开始坐大，逐渐由一个人来统领，路的长官又变成了常设之官，路又开始成为一级行政区。
由此，南宋的行政区划由之前的二级半制度，彻底变成了三级制度。

图 南宋时期的行政区划

《历史的侧面》（442）

等到“路”这条“过江龙”变成了“坐地虎”，中央又开始不放心了，于是又派出一些中央官（主要是“中书省”，相当于之前的宰相府，关于这方面的内容我们后面会详细阐述）组成工作组，到地方上搞巡查。
这些监察官主要来自于中央的“中书省”，他们到了地方以后往往被叫做“行中书省”，其实就是监视地方。后来，这些工作组在地方上呆久了，又把“路”一级给架空了，逐渐产生了“行省”制度，而将“行省”制度发展到登峰造极的，还要看后来的元朝。
元朝属于异族统治，以我们汉族人的心思不同。蒙古人来自于塞外，属于游牧民族，刀疾马快，身体强壮，武艺超群，但是在文化和制度上却相当落后，思想也比较土鳖，甚至大开历史倒车。
一般说来，汉族政权都是想方设法搞集权，唯恐给地方分权，害怕造成地方势力做大，尾大不掉。但是对于这些游牧民族来说，对于如何统治这样大一块儿农业区域，一点经验都没有。如果说，单纯是经验的缺乏也就算了，关键问题是他们还不肯学，也懒得学。为了达到统治的目的，他们只好采取懒汉的方式，就是在原有体制之上腾床架屋，“叠罗汉”。

《历史的侧面》（443）

因为蒙古人武力值爆表，被他们征服的政权特别多，而各个政权都有自己独特的一套管理方法，蒙古人不肯动脑筋、也不会改变，就把它们全盘继承下来，互相叠加着，混合着用。比如说，在南宋占领区，本来有“路、州、县”这三级，等蒙古人一来，就在三级之上又增加一个“行省”。于是乎，就成了“行省—路—州—县”这样一种四级结构。

图 元朝的“行中书省”

《历史的侧面》（444）

“省”，原本是中央的行政机关，是衙门的名称。比如中书省、尚书省、门下省等等，相当于今天中央的各部委。因为元朝在征服四方过程中，发现了中央集权的好处，所以有意识地也想要加强中央的权威，时不时地会派出一些中央工作组到地方上搞巡查。而这些工作组大都是由中央的中书省派出去的，到了地方上就被称作“行中书省”（有时也称行尚书省），意思是到地方上去行使中书省的权力（“行动的中书省”，钱穆语）。久而久之，这些“行中书省”反倒成为地方的常设机构，成为“路”上一级行政区划。
另外，“行中书省”又简称为“行省”，或者“省”。我们今天使用的“省”的称呼，就是从元朝开始的。
但是，和过去一样，行省制度在元朝初年，也是临时性的，是中央的中书省分出去管理地方的外派机构。这种制度直到元世祖忽必烈时期才算定型，成为地方上常设的机构。但是，即使是在行省制度完全定型并地方化以后，也仍然带有中央派出机构的性质，或者说是中央中书省的分支。比如，它和中央的中书省一样拥有自己的丞相、平章、左右丞、参知政事等官职，其机构名和官吏的品秩也和中央差不多。所谓一省之中，“凡钱粮、兵甲、屯种、漕运、军国重事，无不令之。”【5*】
意思是说，行省之内所统辖的金钱粮饷、屯田种植、漕运财赋等国家大事、以及下边的各路、府、州、县，都归它管。

《历史的侧面》（445）

然而，和之前的“州部”、“道”、“路”这些监察大区一样，这种监察制度在天下太平的时候还算凑合，一旦遇到大事，立马就要完蛋了。
因为行省是中书省的派出机构，有着和中央中书省几乎完全相同的行政建制，这就使得这些外派机构具有相当大的独立性。我们之前说过，汉族政权一般都会想方设法的加强中央集权，唯恐地方势力坐大，尾大不掉，最后威胁中央的安全。可是，这些来自于塞外的游牧民族对于中原人的统治思想显然是缺乏了解，领悟不深，玩军事很行，玩政治可真不行。出于他们本民族的传统习俗，中央经常给地方放权，让他们独立经营。再加上各个行省的辖区面积比以往的“州部”、“道”、“路”要大很多，所能调动的人力、物力资源也充足的多，这样的建制，想不让它坐大都难。
到了元朝后期，中央的统治力越来越弱，地方的势力膨胀得很厉害，再加上连绵起伏的平民起义的影响，各个行省实际上处于一种半独立的状态，各自为战，不听中央号令。等到大规模平民起义爆发以后，中央就再也指挥不动地方了。为了争夺利益，中央还没乱呢，地方上先自顾自地打了起来，比如，陕西行省和四川行省就经常掐架，就跟中央不存在一样。

《历史的侧面》（446）

所以说，元朝的统治是不太成功的，看起来很强大，实际上外强中干，是军事上的巨人，政治上的矮子。所谓的大元帝国，不过是彪悍的游牧民族跑到中原腹地，来过了一把皇帝瘾，然后，过把瘾就死了！
元朝之后是明朝。
要说起中国古代在“制度建设”方面有过卓越“建树”的皇帝，朱元璋绝对算得上是一号人物。
在明朝刚刚建立之时，按照惯例，也是照搬照抄元朝的制度，在中央设中书省，在地方上设“行中书省”（简称“行省”），但是朱元璋毕竟不同于那些马背上的流氓，他粗中有细，很快就发现了其中的弊端，所以，必须进行改革，将权力从地方那里收回来，重新加强中央集权。
你看，历史又转了回来。
为了改变元朝在行政区划上的不合理，朱元璋首先废除了“行省”制度，又将“州”改成了“府”，从此之后，“州”这种称呼也逐渐退出了历史舞台（明朝还有“直隶州”和“散州”之分，直隶州相当于省辖市，与府平级，散州相当于县级市，与县平级。到了清朝以后，基本就没了）。随后，朱元璋又将全国的“府县”划分成十几个行政大区。其中，首都附近的称做“京师”（也就是后来的“直隶”），其他的称作“布政司”。这里的布政司就相当于之前的省，只不过，老百姓对“省”这个称呼已经用习惯了，懒得改，所以官方的“布政司”到了民间那里，仍然称呼为省，并且一直沿用到今天。
就这样，明朝的行政区划就是“省（布政司）—府—县”这样一种三级结构。

《历史的侧面》（447）

为了防止地方势力坐大，朱元璋在“省”（布政司）这一级行政区里，学习宋朝的先进经验，将省长的权力进行分解，不单独设置一位省长，而是设置好几位省长，让他们分管某一方面的工作。比如，
主管民政、财政工作的，称为“承宣布政使（司）”；
主管司法、监察工作的，称为“提刑按察使（司）”；
主管军事工作的，称为“都指挥使（司）”。
在一省之内，布政使司、按察使司、都指挥使司，合称“三司”。这三个权力机关互不统属，相互独立，谁也管不了谁，分别向中央负责。
大家注意，明朝的“布政司”与元朝的“行省”完全不同。“行省”制度是中央分权给地方，而且分权得很厉害，而“布政司”制度则是先对地方权力进行分解，让他们相互制衡，相互制约，然后再集权于中央，两者存在着本质性差别。换句话说，集权主义疯子朱元璋同志，又怎么可能容忍地方的势力坐大呢？
在“三司”之下，则是具体的临民机关——府和县。府相当于唐宋时候的“州”，或者现在的地级市。府的下边是县，全国大约有1400多个县。明朝改变了元朝复杂的层叠机构，省之下，只有“府”、“县”两级。所以，明朝的行政区划属于“布政司—府—县”这样一种三级制度，或者称两级半制度。

图 明朝的“布政司”

图 明朝的行政区

《历史的侧面》（448）

和以往一样，这种将监察区权力进行分解的方法，在天下太平无事的时候没什么问题，还能凑合着用。但是，一旦发生重大危机或者遭到外敌入侵，缺点立马就会暴露出来。
从明中叶开始，大明王朝不断遭受蒙古人、女真人的入侵。到了明朝后期，此起彼伏的平民起义更是把大明王朝折腾得焦头烂额。当然了，这些“内忧”和“外患”谁也不会事来打招呼，说我只在你一个省里头折腾，不会去侵扰其他的省份，而是经常性地采取流动作战的方式，转战数省、连绵各地、殃及很多地区。其实，就算只在一个省里折腾，以该省的人力、财力和物力也根本对付不了。由于一个省的布、按、都三司分立，互不统属，相互制约，使得他们在遭遇重大危机时，根本不可能做到步调一致，协调合作，往往是相互推诿，互相扯皮、互相推卸责任。
中央一看，再这样下去不行啊！再这样下去的话，全国就都乱套了。为了协调各地区的军事作战，也为了提高行政效率，从明朝中叶开始，明中央不得不再一次组成中央工作组，到地方上搞巡查。

《历史的侧面》（449）

刚开始时，派下去的官员叫做巡按御史，但巡按御史一般能只能巡视一条线，不能覆盖一个面，而且不常设。为了协调一省的行政事务（统制“三司”），明中央在“三司”之上设置一个监察大员来协调三司的工作。而这个监察大员就是——“巡抚”，。
巡抚最开始时，也是临时性的派遣，有事出巡各地，没事回中央交差。比如，洪武二十四年（1391）朱元璋曾经派遣太子朱标到陕西去巡查，宣德五年（1430），朱瞻基又派遣于谦、周忱等人到南、北直隶去巡查。
到了后来，随着地方上越来越乱，仅靠这种二级半制度已经不可能协调地方了。特别是到了宣德、正统年间，流民问题越来越严重，天启以后，平民起义四处爆发，而且，这些起义军还不按照常理出牌，往往采取流动作战的方式，打一枪换一个地方，在几个省之间到处流窜，四处作案。而各个省为了自保，往往采取狗撵兔子的策略，只要把起义军轰出自己的地界就行了，谁也不肯真的和起义军硬碰硬地死磕，结果导致起义军的规模越来越大，眼看就要控制不住了。
到了这个时候，明中央发现，仅靠巡抚来协调一个省的工作也不行，必须要设置更高一级的监察官来协调数个省的工作。而这个更高级别的监察官就是后来的——总督。明朝是第一个设置总督的朝代，可以协调数个省的工作。

《历史的侧面》（450）

但是，光设置总督还不行，因为随着社会矛盾的加深，平民起义军的规模已呈黄河泛滥的形势，一发不可收拾。他们不仅转战数个省，而且祸及整个华北、华南和西南地区，整个中原都乱了套。不得已之下，明中央只好再派出一些更高级别的监察官，去协调更广阔地区的工作。于是乎，中国历史上最大的地方官就出现了，就是——“总理”。总理可以协调四五个省以上的政务。比如，抗倭英雄戚继光就曾担任过“总理蓟、昌、保三镇练兵事”的职务，而洪承畴、孙传庭、卢象升等人也担任过中原地区的总理。
你看，历史是不是又绕了回来？
其实，这些监察官不管是汉朝的刺史、州牧，唐朝的采访使、黜陟使，还是元朝的行省，明朝的巡抚、总督、总理，他们在本质上是一样的，都是一路货色，只不过在不断地更换着新马甲。他们原本都是中央的官吏，组织关系在中央，领中央工资，向中央负责，受中央领导。他们被中央派驻地方，主管监察工作，一般不允许干预地方政务，但是，等到这些监察官员地方官化以后，逐渐坐大，就开始插手地方政务了。

《历史的侧面》（451）

比如，明清时期的总督、巡抚有一个尊称，叫做“部院”。部就是兵部，院就是都察院。都察院是监察官的老巢，总督、巡抚领都察院的官衔，天经地义，但是为了能够干预地方政务，他们往往还要挂上领兵部的衔，所以尊称为“部院”。可是不管是“部”还是“院”，他们毕竟属于监察官的性质，是中央安排的临时性派遣，“有事出抚，节制三司；事后撤回，印信上交”。但是，随着社会矛盾的激化，平民起义的兴起，总督、巡抚、总理这样的临时之官（行官）慢慢地就变成了常驻之官（坐官），成为凌驾于省级之上的高官，而下边的“三司”反而被他们架空了。等到满清入关、清朝建立，总督、巡抚这样的临时职务就完全的地方官化了，开始有了固定的权限范围和治所，由“行官”变成了“坐官”。
历史再一次重演，来来回回总是在循环。
但是，这还没有完。等到总督、巡抚这些监察官做强做大以后，中央又不放心了，清中央经常派出一些中央的官吏，比如“经略大臣”、“参赞大臣”之类的官员组成工作组，到地方上搞巡查。这些“经略”、“参赞”和之前的监察官一样，都属于监察官性质，是中央的临时性派遣，只不过再一次更换新马甲，叫做“经略”、“参赞”。好在，这些经略、参赞还没来得及坐强坐大，清朝就灭亡了，否则的话，真不知道他们会不会发展成地方官。如果真的是那样的话，我们今天的“省”可能就不叫做省了，而改叫“督”、“抚”或者“理”。比如山东督、河北抚、辽宁理，也说不定。

图 清朝的行政区划