《历史的侧面》（452）

阵疯云：所谓的“行官”与“坐官”的循环，说穿了就是“中央集权”与“地方分权”的循环，是君主专制制度下，中央一直有着集权的冲动，希望控制一切、掌握一切、支配一切。可是国家的地面实在太大，人口太多，事务太繁杂，中央和皇帝根本管不过来，没办法，只好将一些逐渐权力下放给地方。
可是该怎样下放呢？
这就比较有讲究了。如果下放的权力太少吧，会影响地方的行政效率，起不到什么治理的效果；如果下放的权力过多吧，又会制造出超级郡县，使地方坐大，分裂割据。因为在古代那种交通和通信条件下，信息的上行和下达都很不容易。比如，边疆出了战事，即使采用最快的信息传递方式（六百里加急），从地方到中央也得十好几天，等中央的政策制定出来，再传达回去，又要十好几天，这样一来一回，一个月就没了。地方上该打的仗，也打完了，该办的事儿，也办完了，地方要想欺骗中央，也骗完了，实在是太容易了，地方经常把中央当二傻子糊弄。所以，中央对地方一直不太放心，总感觉他们有分裂割据、不听中央号令的倾向。

《历史的侧面》（453）

而这种不信任又绝对不是空穴来风。因为地方官会经常背着中央干坏事儿，他们徇私枉法，贪污腐败，营私舞弊，这已经成了一种常态，并不似某些御用学者成天叫嚷的那样只是一种偶然现象，而是一种普遍性行为。要说，这种贪腐行为放到皇帝那里还算是次要的，因为官僚士大夫毕竟经历了十年寒窗苦读，谋取个官位很不容易。他们出来做官无非是为了多吃点儿好的，多穿点儿好的，有大大的房子住，有很多女人可以嘿咻……而帝国的正式工资又不高，不能满足这些人对于“美好生活”的企盼。所以，下边儿的官员贪点儿赃、枉点儿法、徇私点儿、受点儿贿，皇帝一般都不会深究，只要他们干得不是特别出格、引起了公愤，皇帝一般都会睁一只眼闭一只眼，充耳不闻，装聋作哑。
皇帝佬儿真正担心的其实是那些有“异心”的地方官，因为这些野心家们往往会利用手中职权，在地方上搞小团体，培养私人势力，等时间一长，势力坐大，中央就再也控制不住他们了。而这些割据势力掉过头来还会威胁中央的安全，甚至取而代之，这也是中央的皇帝为什么始终要加强中央集权的原因。
这倒不是他们乐意加强集权，而是不集权真的不行啊，不集权就会被下边儿的官员糊弄，不集权就会被地方实力派威胁，甚至有身死国灭的危险。所以说，“中央集权”即是君主专制制度的内在需求，也是这种制度的外在表现，几乎无法避免。

《历史的侧面》（454）

具体到行政区划的变迁，则表现出一种循环，就是：集权也不是，放权也不是，集权时间长了，就必须放权，放权时间长了，又必须重新集权。因为，不放权就无法提高行政效率，不集权就无法维持政权的稳定，左也不行，右也不行，总而言之不太好弄，总是在一个圈子里边儿打转转。
一般说来，每个国家的行政区划都要分成若干个层级，每一层级都有固定的管理幅度。一般而言，层级越多，中央与地方的阻隔的越远，政令不容易下达，下情也不容易上传，中央政府很难进行直接有效的管理。因此，从集权的角度讲，国家应该尽量减少行政层级的划分，最好是只有一级，让中央直接管理下边的县，想当年，秦国就是这么干的。
可是等到秦始皇统一六国之后，不行了。因为国家太大，人口太多，由中央直接统县能把这帮人累死，因为全国有一千好几百个县呢，都由中央来直接统辖，根本不可能实现。所以，在中央和地方之间就插进一个“郡”的行政区，由郡来统县，然后，再由中央来统郡，以此来减轻中央的工作量。
可是，全国应该设置多少个郡才合适呢？

《历史的侧面》（455）

一般说来，每一个郡管辖的县的数量不能太多，多了容易形成超级郡县，致使地方势力坐大，特别是在古代那种交通和通讯条件下，很容易形成地方割据。
这是从中央集权的角度考虑的。
可是郡的数目也不能太多，多了就失去设置它的意义，因为郡太多了，中央的管理幅度又上去了，工作量没有降低多少，还多了一个管理层级。
这是从行政效率的角度考虑的。
那么，郡的数量和管理幅度究竟多少才最合适呢？
历史没有给出完美的答案，在君主专制的制度里也不可能找到完美的答案。
汉唐的做法是：尽可能使郡（州）的数量多一些，有一二百个，但郡（州）的数量多了，中央肯定管不过来，所以就设置临时性的监察大区。到了宋明以后，监察大区逐渐固定下来，形成了“路”和“省”，但中央害怕地方坐大，就将省一级的权力进行分解，设置了好几位省长，让他们各管一摊，互不统属，相互制衡。可是地方权力的分解虽然有利于加强中央集权，但办事效率却下去了，等到爆发了危机，又不得不再有一次分权给地方。
你看，中国的行政区划总是在一种循环里边儿打转转，其本质当然是“中央集权”和“行政效率”的矛盾不可调和，其外在的表现就变成了“行官”与“做官”的循环。

《历史的侧面》（456）

这种循环如果从宏观上看，大体经历了四个周期：
第一个周期是从秦汉到魏晋南北朝时期，历时800年，行政层级由二级制变成了三级制；
第二周期是隋唐到五代时期，历时近400年，行政层级重复了从二级制变成三级制的循环；
第三周期是宋辽金元时期，历时400多年，行政层级经过短暂的二级制、多级制又恢复到三级制；
第四个阶周期是明清以及民国初年，历时大约600年。
……
每一次循环，实际上都是一次中央集权（为了稳定）和地方分权（为了效率）之间此消彼长的斗争过程，比如说，宋太祖甘冒军队战斗力被废掉的危险也要把军权收上来，这倒不是他愿意集权，而是因为不集权真的不行啊！不集权，宋朝就有被颠覆的危险。宋朝很可能就不被称为宋朝了，很可能被后世的历史学家称为“后宋”，和之前的“五代”合成“六代”。以至于后边还有可能出现“七代”、“八代”、“九代”……

《历史的侧面》（457）

同样的道理，宋太祖甘冒行政效率低下的危险，也要对地方的权力进行分解，这也不是他乐意分解，而是不分解同样不行啊，不分解，地方的势力就很容易坐大，最后威胁中央的安全。
可是，权力是收上来了，效率也下去了。宋朝是中国历史上冗官最多的朝代，同时也是行政效率最为低下的朝代。北宋末年，金国的大军只要突破边关，便可长驱直入，直抵汴梁城下，中途几乎没有遇到像样的抵抗，因为地方上既没钱、又没粮、既没兵、更没权，根本组织不起有效的阻击，而北宋帝国也在这种没效率的制度当中灭亡了。
等到元朝，及时吸取宋朝的教训，开始给地方分权，分的很厉害，各个行省俨然一个个独立的小“朝廷”，大权在握。可是效率是上来了，稳定性又下去了。中央根本指挥不动地方，地方也不听中央号令。中央政府还没灭亡呢，地方政府自顾自地先打了起来，就当中央不存在一样，不是今天山东打陕西，就是明天陕西打四川，打得狗血喷头，到了明朝又不得不再一次集权。
明朝在地方上建立了三套领导班子，有管军的、有管民的、还有管司法监察的。这三套班子互不统属，相互独立，互相制衡，各自独立地向中央负责。比如，管军的向兵部负责；管民的向户部负责；管司法的向刑部、大理寺、都察院负责。使用这种分解权力的模式，优势显而易见，就是可以有效地防止地方坐大，形成割据势力。但是，它的缺陷也很明显，就是行政效率特别低下，凡遇大事，互相推诿扯皮，很容易导致指挥不灵的问题。大家政出多门，不知该听谁的才好。

《历史的侧面》（458）

为了提高效率，中央不得不再一次派出临时性的工作组，到地方上监督指导工作。可时间久了，或者遭遇到重大危机，这些临时性差遣又变成地方常设之官。用老百姓的说，就是“过江龙”变成了“坐地虎”，“行官”变成了“坐官”。这样一来，中央又不放心了，就再派一批工作组下来，继续循环，似乎总也没有尽头。
由此可见，中国行政区的名称特别的多。秦汉的时候叫做郡，由郡统县。汉武帝时夹进一个“州部”，州管郡，郡管县。等州部坐大以后，由于上边有“州部”压着，郡就被架空了，郡守成了政协委员，每天喝喝茶水、耍耍贫嘴，没有了实权。等到隋唐以后，“郡”被彻底废除，从中国历史当中消失。等到隋唐以后，“州”下降到原来“郡”的地位，下边统辖着县。中央觉得不管不过来，就加入“道”（藩镇）这一级，下边统辖着州和县。到了唐末五代，发现“道”（藩镇）也不行了，只好设置“路”，到了元朝，发现“路”也不行了，就设置“行省”……
如此反反复复，周而复始，没完没了。反正就是不断的循环，总也跳不出这个历史怪圈。
这样的循环，看起来是在努力地追求稳定，实际上却蕴含着巨大的不稳定，甚至可以说是恐怖的稳定。因为它每一次循环，都是以一次人口的大量死亡和社会大动荡为代价的，每一次循环都会对社会造成巨大的破坏，老也逃不出这种“一治一乱”循环的怪圈。直到清朝末年，西方列强破门而入，才打断了中国两千多年以来专制王朝的自然进化过程，否则的话，真知道会循环到何年何月。
所以说，只要君主专制的体制不变，这种循环就不会停止。

《历史的侧面》（459）

第二节 “内朝”与“外朝”的循环

帝国的麻烦在于集权，集权的麻烦在于皇帝。
——易中天•《帝国的终结》

《历史的侧面》（460）

说完了中央与地方的关系，我们再来谈一谈中央内部的关系。
我们之前说过，所谓的“皇权专制”，其实包含两方面的内容：一个是将地方的权力集中于中央，这叫“中央集权”；一个是将中央的权力集中于皇帝，这叫“皇帝专制”。
按照法家理论，权力从地方集中到中央以后，还要将中央的权力再一次集中于皇帝。但是，皇帝又不是神仙，不可能每一件事情都亲力亲为。和普通人一样，他也需要吃饭、穿衣、睡觉、娱乐、休息……体力和精力都是有限的。况且，历史上的绝大多数皇帝其素质都不怎么样，对如何治理国家这样的高科技工作都不怎么在行。所以，作为皇帝，他们必须选拔非世袭的官僚来帮助自己。
而这样的官僚又分为两种，一种是在地方任职的，称为地方官；一种是在中央任职的，称为中央官，或者称京官。
如果说，中央害怕地方势力坐大，会想方设法限制地方官的权力，那么在中央内部也同样存在着这样的博弈。皇帝会想方设法限制京官的权力，防止他们坐大，最后威胁皇帝的安全。但是，还是那句话，皇帝是人不是神，没有三头六臂，也不会特异功能，他的体力和精力都是有限的，要想实现专制统治，必须雇佣非世袭的职业官僚让他们来辅佐自己才行，同时呢，也要下放一定的权力，否则的话，这些官僚在具体工作时就不那么名正言顺。
那么，应该下放多少权力才最合适呢？

《历史的侧面》（461）

这是一个很难回答的问题。
如果下放的权力过少吧，起不到啥大作用，留给皇帝的工作依然很重，皇帝会很累；如果下放的权力过多吧，又会导致京官势力的膨胀，尾大不掉，形成“权臣”集团，进而威胁皇帝本人的安全。要知道，京官和皇帝的距离是很近的，关系也更加密切，影响更加直接，往往会决定皇帝的生死、荣辱以及身家性命，甚至会谋权篡位。这样的事情不是没有发生过，而是经常出现，比如王莽篡汉、司马代魏、南北朝交替、以及“五代”时期走马灯似的政权更迭，都体现了权臣集团对于皇帝本人的威胁。
一般说来，中央一旦出现权臣集团，有作为的皇帝会扶植起另外一股势力与之相对抗，让他们互相牵制、相互制衡，借力打力，在他们之间搞平衡。但是，这种做法也存在一定的风险，就是旧的势力虽然被打压下去，新的势力集团又会马上形成，继续威胁皇帝的安全。比如，汉朝的“外戚”与“宦官”交替专权、唐朝的“南衙”与“北司”轮流坐庄，都属于这种情况。
所以说，聪明而又有能力的君主往往会未雨绸缪，在权臣集团做强做大之前就做好准备，培养自己的私人秘书班子，利用他们来抗衡政府里正式的官员。

《历史的侧面》（462）

当然了，这样的秘书班子在选择的时候，也是有讲究的，必须符合一定的条件才行。比如说，他们最好是一些出身低微的人，没有后台、也没有背景，不敢跟皇帝对着干。再比如说，这些人的身份最好都不太正常，比较卑贱，例如宦官、内侍、秘书、跟班之类的。如果走正常程序，这些人几乎没有升职的可能，如果没有皇帝的提携，他们很可能一辈子都没有大出息。所以，对于皇帝的知遇之恩，他们会特别的感恩戴德，特别的感激，唯皇权马首是瞻。
如此一来，在选拔、任用、考核和撤换他们时，就会显得特别的方便，也容易控制，不会使他们迅速超出皇帝的控制范围。
等到这帮人汇集到皇帝周围时，就形成了一个皇帝贴身的权力班子，称为“内朝”。而有能力的皇帝往往会重用内朝，然后利用他们来对抗外朝、甚至架空由正式京官所组成的“外朝”。
可是，随着时间的推移，内朝的权力越来越大，逐渐掌握了实权，甚至担任了实职，其中有很多人开始有了固定的职务、固定的治所和固定的职权范围，这样一来，这个内朝又会变成新的外朝，又会和皇帝相对抗。这时皇帝又不放心了，他会另外再找一些内侍、秘书、跟班之类的近臣，让他们组成新的内朝，以此来对抗新的“外朝”。可是随着时间的推移，没过多久，新的内朝又会做强做大，成为新的外朝，开始和皇帝佬儿对着干，没办法，皇帝又不得不再找一些秘书、近侍来组建更新的内朝，以此来对抗再一次强大起来的“外朝”……如此循环往复，周而复始，似乎永远也没有尽头。
这就就是所谓的“内朝”与“外朝”的循环。

《历史的侧面》（463）

当然了，要想分析这个循环，必须站在通史的角度去观察，而不能从“断代史”的角度去考虑。因为，只从断代史的角度去观察历史，很容易带来一个问题，就是——断代史本位主义。
我们知道，每一个搞断代史研究的人，都会特别强调自己所研究的这个朝代有多么多么重要，自己所关注的这段历史有多么多么牛逼，它采用了什么方法，使用了什么手段，制定了什么政策，又解决了什么问题……
实际上，这些问题在之前的朝代已经被“解决”过，在之后的朝代又反复地被“解决”。比如，秦之力役，汉之更赋，唐之丁庸，宋之免役钱，明之银差、条编……都是在前代已经被解决的“老问题”的基础上，又出现了那个老问题，不得不再一次进行“解决”。可是，新的方案在运行一段时间以后，又出现了那个老问题，于是，又不得不再一次进行“解决”。如此循环往复，周而复始。
中国的郡县制度史，似乎始终处于一种循环之中，从政治，到经济，再到文化，甚至是在日常生活当中，都渗透着这样的循环，伴随着朝代的更迭，这些循环也在不断自我复制和自我更新，似乎永远也没有尽头。
当然了，这样的规律只能从通史的角度去观察，才能够看出来，而不能从“断代史”的角度去考虑。为了研究“内朝”与“外朝”的循环，我们就把眼光放宽一点儿，从秦朝到清朝，把这个过程从头捋一遍。

《历史的侧面》（464）

秦汉的时候，中央的正式机构是“三公九卿”。“三公”就是丞相、太尉和御史大夫。“九卿”则是奉常、廷尉、太仆和郎中令等省部级高官。他们共同组成了庞大的中央官僚机构，也就是所谓的外朝。
当时的外朝，权力巨大，机构复杂，甚至可以和皇帝分庭抗礼。而皇帝在他们面前反而显得很谦恭，谨小慎微，有的时候还要笑脸相迎，完全没有后世明清时期那种臣子在皇帝面前低三下四的感觉。
当然了，那个时候也确实出现了很多有名的宰相，比如，李斯、萧何、曹参等人，他们大都是才华横溢、学富五车的名士，大权在握，对皇权形成了强有力的制约，皇帝不是想干什么就干什么的。但是这种情况到了汉武帝时期，发生了变化。
汉武帝是一位雄才大略的君主，也是一位权力欲极强的君主，比较好大喜功，急功近利，对于以丞相为代表的外朝的制约，当然是极为不爽。所以，在汉武帝当政时期，皇权和相权（以宰相为代表的中央官僚的权力）就产生了深刻的矛盾。而那个时候的丞相也确实做了一些违法乱纪的事情，汉武帝就借着这股热乎劲儿，耍弄各种权术手腕来打压外朝势力，将他们的权力收归皇帝所有。可是，皇帝的体力和精力毕竟是有限的，如果政务太多，他根本管理不过来。管不过来怎么办呢？他只好组建自己的私人秘书班子，让他们来处理政务，以此来架空外朝。
这个秘书班子，就是最初的内朝（或称“中朝”）。

《历史的侧面》（465）

汉武帝特意提拔一些近臣，这些人出身低微，生活贫贱，但有一定的真才实学，而且大都来自于民间，了解百姓疾苦，对于社会的弊端也看得很清楚。汉武帝给予他们较大的出入宫禁的自由，并授予他们侍中、郎官、散骑、给事中之类的小官衔，让他们参与政务。起初，这些的人地位很低，身份卑下，大都是一些芝麻绿豆的小官，平时根本不招人待见，比如说著名的“六尚”。
六尚原本是皇帝身边的侍从，相当于贴身近侍。“尚”在古汉语里有“掌管帝王之物”的意思，说白了，就是给皇帝看家的。比如，“尚冠、尚衣、尚食、尚浴、尚席和尚书”。翻译过来就是：给帝王管帽子的、管衣服的、管膳食的、管洗浴按摩的、管枕席坐席的、以及掌管文书的。
这些人的职位很低，待遇也差，而且大部分都是女官。如果由男官来担任，没准还要挨上那么一刀，成为残疾人。但是，由于他们距离皇帝很近，关系很亲密，属于皇帝的贴身侍卫，所以很受皇帝的信任，所谓宰相门人三品官，何况是皇帝的门人，权力更是大的没边儿。
在这些人当中，又以能够识文断字的“尚书”最为吃香。

《历史的侧面》（466）

所谓“尚书”，最早是宫廷里边儿帮助皇帝掌管文书的内官，汉武帝为了分外朝官的权，开始扩大尚书的编制，选拔一些出身低微但很有才学的儒学之士，作为侍从，让他们参与政务、处理机要，逐渐侵吞了很大一部分外朝的权力。等到西汉成帝的时候，因为政务繁忙，尚书变得越来越多，权力变得越来越大，开始有了自己独立的办公场所，实行分曹治事。到了西汉末年，对于尚书的管理开始系统化、规范化和专业化，也就是实行精细化分工管理，比如说，开始设置“五曹尚书”，让他们分曹办事。但是，此时的五曹尚书，你还很难说它是一级行政部门，由于还是内朝的职务，尚未完全脱离“秘书处”的行列，所以他们的地位和职务并不高。直到东汉以后，才发生实质性的变化。
东汉的光武帝也是一位雄才大略的君主，精力比汉武帝还要充沛，什么事情都喜欢自己抓，喜欢大权独揽。鉴于西汉末年大权旁落的事实，他开始竭尽全力地加强皇帝的权威，排除权臣的干扰。凡遇国家大事，全都交给尚书去处理，以此来架空外朝。
可是，随着工作量的增加，所需尚书的数量也在增加，而且，这些人的分工也越来越细，权力越来越重，逐渐形成了一个独立的行政部门——尚书省。因为尚书省的办公地点位于当时宫城中的中台，所以又称“尚书台”。

《历史的侧面》（467）

史载，尚书台的规模非常庞大，组织严密，位高权重，既能出诏令，又能出政令。凡遇朝臣的选拔、任免，官员的考察、纠核，乃至国家大事的谋议、决策，悉出其上。等到东汉末年乃至魏晋时期，完全架空了以丞相为首的外朝，成为事实上的中央政府。
尚书省也由“内朝”完成了向“外朝”的转变。
这一下，皇帝佬儿又不放心了，开始重新组建自己的秘书班子，来对抗这个新生的外朝。
等到魏晋南北朝时期，皇帝开始重用身边一些近侍来行使内朝的权力，比如“中书”、“门下”这些人。他们和过去的同行一样，也是一群出身低微、身份卑下的小官。如果没有皇帝的提携，他们很可能一辈子都没有出头之日，所以对于皇帝的恩典，特别地感恩戴德。
这样一来，原来牛逼闪闪的尚书省反倒被架空了，被排斥在决策层之外。到了隋唐时期，尚书省完全成了一个执行机构，决策和审核大权全都落到“中书省”和“门下省”手里，而尚书省完全沦为干活的。而这种情况到了中、晚唐时期尤为严重，尚书省连执行权也被剥夺。尚书令、侍中这些官职逐渐沦为荣誉头衔，被皇帝加封给功臣、宿将、以及地方实力派。而原来的内朝——中书、门下——又开始势力坐大，逐渐成为新的外朝。

《历史的侧面》（468）

这样一来，皇帝又不放心了，又开始组建自己新的秘书班子。他们把原来属于中书省、门下省里次一等的官僚——“平章事”——挑选出不来，让他们代行最高长官之职。
要说，这一招非常的好使，因为它只给权力，不给地位，选拔任免起来非常方便，而且不受魏晋以来门阀制度的制约，皇帝使用起来很顺手，也可以很方便的从下级官吏那里挑选亲信来组成新的内朝。
但是，这些“平章”发展到宋朝，又开始势力坐大，从一些没有编制的“临时工”，上升为政府里的权力大佬。实际上，宋朝真正管事儿的不是中书省、门下省这些外朝，而是“同平章事”、“参知政事”这样的临设之官，他们才是事实上的真宰相，权力极大，威权极重，内朝又开始过渡到外朝。好在，宋朝在行政制度上分权很厉害，内外朝的对抗没有那么明显。不过即使是这样，宋太祖（赵匡胤）为了削弱相权，还是将军务分给了“枢密院”，将财权分给了户部、三司，只留下行政权给“平章”。
但是，这些“平章”也不是省油的灯，他的主要功绩就是成功复活了“中书省”，将“中书省”这个早已作古的权力机关从垃圾堆里捡了出来，到了宋末元初之时，开始做强做大，死灰复燃。特别是到了元朝时期和朱元璋改革之前的明朝，中书省的权力更是大的没边儿，有时候连皇帝都被它架空了。
皇帝很生气，后果很严重，不得不再一次进行政治体制改革。

《历史的侧面》（469）

我们知道，朱元璋同志是一位强权人物，集权主义疯子，在政体改革方面很有一套。为了加强皇帝专制，限制相权，他干脆把宰相制度给废除了，让原本属于尚书省管辖的“六部”直接向他负责。
作为资深的权术专家，朱元璋似乎看出了“内朝”与“外朝”这样的循环圈，为了避免这样的循环再一次发生，朱元璋干脆不设内朝，所有政务全都大包大揽，他自己既当外朝、又当内朝，希望通过自己的辛勤耕耘来打破这个“周期律”。
然而，还是那句话，皇帝又不是神仙，他没有三头六臂，也没有特异功能，不可能什么事情都亲力亲为。而且，中国那么大，人口那么多，社会事务那么繁杂，仅靠一个人的能力根本干不过来的，纵然是朱元璋这样的劳模皇帝也不行。据说，在宰相制度被废除之后的几个月里，朱元璋就已经开始叫苦连天了，觉得皇帝这活儿实在不是人干的，必须找帮手才行。
洪武十五年（1382），朱元璋找了一些有学识、有修养、有品德、但人事关系特别简单的老学究来帮他的忙。这些人围绕在朱元璋身边，称为殿阁大学士。这些大学士和之前的贴身侍从一样，没什么实权，每天只是负责一些抄抄写写的工作，相当于秘书班子，主角还是朱元璋本人。
可是，等到朱元璋挂掉以后，他的后世子孙就没有他那种“劳模”精神了，将本属于皇帝的权力下放给内阁，让他们去处理。这个内阁就成为新的内朝，与“六部”为首的外朝相对抗。

《历史的侧面》（470）

然而，这个本属于“秘书班子”的内阁，到了明朝中期以后又做强做大，势力膨胀，开始逐渐侵蚀“六部”的权力。很多执掌内阁的首辅，比如严嵩、高拱、张居正等人，成为事实上的真宰相。其实际权力，甚至比秦汉时期的丞相还要巨大，内阁又成为了新的外朝。
到了这个时候，皇帝又不放心了，觉得内阁也靠不住。到了清朝，不得不再一次组建内朝以对抗外朝。
雍正七年（1729），雍正皇帝趁着对西北用兵的机会设立“军机处”，选拔一些自己信得过的亲王、贝勒、尚书、侍郎、大学士等人，充当军机大臣，绕过内阁，直接办公，把内阁也给架空了。
这些军机大臣既没有定额，也没有官职、更没有明确的分工。虽然他们“无日不被召见、无日不承命办事，无日不跟随左右”，但是，它们仍属于“秘书班子”的性质，并无直接发号施令的权力。可是他们又能总揽军政大权，是国家真正的最高权力机关，成为新的内朝。而那些曾经风光无限的内阁大学士们，反而成了闲职，成为一种用来赏功的荣誉称号。
等到清朝灭亡，进入民国。

《历史的侧面》（471）

按理说，中国古典式王朝都已经灭亡了，内、外朝的循环也应该就此打住了吧？然而可惜的是，在国家的根本制度没有变的情况下，类似这样的循环是不可能戛然而止的。
等到蒋家王朝一建立，又开始出现“内朝”与“外朝”的对立。只不过这一回又更换了新马甲，叫做——侍从室。
我们知道，蒋介石是一位独裁思想极端浓厚的统治者，他崇尚皇权、热衷专制、精于权术。从1928年的“东北易帜”开始算起，他在形势上统一了中国，当上了“国民政府军事委员会委员长”，这也是他“委员长”这一称呼的由来。但是，对于国民政府那一套庞大的官僚机构（主要包括行政院﹑立法院﹑司法院﹑考试院﹑监察院等等）来说，他始终不太放心。为了和这个外朝相抗衡，蒋介石秘密组建了自己的秘书班子——“侍从室”。
起初，这个侍从室也只是一个随身的幕僚机构，主要负责参谋、译电、处理各类函件公文等工作，相当于蒋介石的私人秘书处。等到蒋介石做强做大，做到国家领袖以后，将侍从室的组织和人员进行了扩编。到了1940年，侍从室从最初的一个“处”，扩编到三个“处”、一个“侍卫长室”和一个“参事室”。其中，